PPP撬动改革 意义远超融资工具

北极星环保网讯:地方政府性债务问题是中国经济的潜在主要风险，也是改革要解决的对象。在2014年国务院“43号文”当中，作为针对地方政府性债务风险提出的两大措施，放开地方政府发债只是将风险延后争取时间，推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式才是能够真正化解风险的办法。

同时，以往政府大包大揽、不计成本收益的投资行为，以及一些公共服务领域投资不足的现状，暴露了政府主导的投融资机制缺乏有效激励和约束的弊端。通过PPP转变公共服务的供给方式不仅有利于长期经济增长，还可以实现政府职能的转变，进而帮助理顺央地之间的支出责任和事权打下基础。

到目前为止，地方政府虽然具有开展PPP项目的需求，但是落实进度缓慢，而且部分项目与中央政府的设计规划“形似神不似”。一些典型案例显示，大规模推广PPP的难题并不仅在对接资金，更在于地方政府放开垄断领域，并且严格遵守合同的约束。

意义远超融资工具

PPP指政府与私营部门合作方签订合同，在一特定时期内设计、建设、融资、运营和维护某一基础设施资产。通常情况下，政府在合同期内持有资产所有权，出让特许经营权。如果仅从一项新的融资手段来看待PPP，目前存在的各类债务工具已经可以在短期内满足需求，PPP在融资方面甚至还不如这些工具能立竿见影。但是如果从解决政府部门债务风险、推动投融资体制改革、转变政府职能等长期改革目标看，PPP则具备独特的优势。

PPP之所以能够解决地方政府债务风险，首先由于其具有权益性融资属性。通过对特许经营权出让，地方政府不仅可以在现阶段改善资产负债表，还能避免在将来为新项目举债过度。

二是避免资金筹集和使用之间的期限错配。由于PPP项目期限长，即便是政府需要给予盈利能力欠佳的社会公益项目运营方补贴，也会通过持续购买服务的方式，将财政支出责任平滑到一个10-20年甚至更久的期限内，可以凭借较少的财政资金撬动巨大的民间投资。

例如河北省固安县工业园区和房地产企业华夏幸福的PPP合作，从2008年至2014年华夏幸福公司在园区内累计投资超过160亿元，园区采用使用者付费和政府付费结合的补贴方式。截至2014年底，园区累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。而直到2014年园区财政收入也才23.3亿元，如果凭借一己之力进行先期投资必然债台高筑或者延误发展。

从改善投融资体制看，PPP的积极意义更为明显。PPP由于引入了市场机制，前期需要经过财政部“物有所值(Value for Money)”评价体系的考量确认具有经济效益，另外运营过程中经济利益的激励还能促使运营者提高效益。

2006年成立的合资企业京港地铁公司运营北京市4号线、大兴线和14号线3条地铁线路，是国内首个PPP地铁项目。京港地铁公司在每年财政补贴给定的情况下自负盈亏。根据京港地铁公司的测算，已经成熟运行的4号线在PPP模式下，政府的财政支出总额为500多亿元，比按照传统模式减少财政支出100亿元。

再者， PPP项目可以在政府力所不能及的领域增加部分公共品的供给。环保领域是借助社会资本促进供给的典型行业，有一定公益性同时也能够产生一定收入，但自身较难实现商业化运营。根据世界银行的评分测算，垃圾收集和污水处理领域尤其适合市场化运营。财政部首批示范项目也以污水处理为主。

更进一步看，通过前述方方面面，地方政府的财政支出压力得到减轻，部分职能也由社会分担。在这基础上，重构中央和地方的权责关系将会变得容易一些。

需求巨大 不乏冲突

财政部估算到2020年中国的基建投资需求高达人民币42万亿元。可以说，第二产业中绝大部分涉及公共服务的行业，以及第三产业中的基建领域都将推广PPP。

国家发改委在2015年5月公布的PPP项目库共计1043个投资项目，总投资1.97万亿元，涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境五大领域。进入7月，发改委又将铁路领域纳入了鼓励运用PPP的投资范围，并指出社会资本在铁路领域法无禁止即可投。同时财政部也准备在第一批总计1800亿元、30个项目的基础上尽快推出第二批，同时鼓励收费公路开展PPP。

但民生证券宏观分析师朱振鑫对《证券市场周刊》表示，自2014年9月至今，在中央政府督促之下项目落地仍不理想，目前PPP签约规模率仅在30%-40%。近12个月来，连2014年地方政府最初上报1.6万亿元的目标都还没有完成。