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4. 上有政策、下有对策,没有人知道各州到底会如何达成环境保护局设立的减排目标。
各种报告正如雨后春笋般层出不穷。很遗憾,其中很多都声称《计划》可以大幅提高可再生能源发电量、同时避免长期(到2030年左右)天然气使用量激增。这一类报告的结论主要基于两个前提。首先,美国环境保护局在计算其减排目标时,依据的是“整体建设性”——即综合新增可再生能源发电量、煤电效率提升幅度以及额外煤气转换量——根据媒体报道,新规则更看重新增可再生能源发电量。
很多报告因此得出结论,环境保护局会要求各州大幅提升可再生能源发电量。但是——这一转折很重要——因为“整体建设性”倾向于可再生能源发电增量,并不意味着各州就会因此也选择可再生能源作为自己减排的首要手段。
就算环境保护局选择“整体建设性”作为计算各州减排目标的公式,各州到底会如何“答卷”仍然有很大的自由操作空间。在这个层面上,“整体建设性”存在的意义并不大。假设一个州只想通过太阳能发电来完成减排目标,没有任何限制说它不能如此操作。天然气、核能同理适用。
之所以人们可能会认为最终版本的《计划》将在很大程度上依赖发电效率和可再生能源,是因为媒体报道称,在建模计算规定的现实效果时,环保局预测会有更多的州开始采用提高发电效率和使用可再生能源的方法,而不是依靠煤气转换量来达到目的。问题是,这是环境保护局的计算模型,而不是《计划》的强制规定。
众所周知,环保局的模型预测各州的发电效率会有很大提升。很多专家则认为,这一模型夸大了各州使用效率提升手段的规模。如果这种观点成真,现实中你将会看到各州对煤气转换量趋之若鹜(以及更多的可再生能源发电投资)。尽管环境保护局在可再生能源投资方面的模型尚未发现明显弱点,但是错估的可能也是存在的。
5. 《计划》很难完美,因为它反映的是政治现实。
环境保护局预测,《计划》实施之后带来的收益将远远高于成本。就算环保局错的再离谱,收益远大于成本的结论也是成立的。也正是基于此,我们仍然可以说《计划》的出台向前迈进了一大步。
本文想说的是,《计划》还有很多可以提升的地方。可再生能源发电的提法当然诱人,但是彻底将核能、配有碳抓取技术的煤电以及煤气转化视为推动减排的“二等公民”是不明智的。这些限制只会在增加各州完成减排任务成本的同时,提升美国食言的可能性。
此外,更为高效的减排工具并非不存在,但受政治现实所限,它们很难被写入《计划》当中。碳价立法就是其中之一。它可以跨领域、地域为全美提供更为统一的减排激励。在预算方面,碳价也可以削减财政赤字,带动工业转型。相比之下,《计划》很难为国家带来任何收入(不排除个别州可以在实施《计划》的过程中增加收入)。但是这一政策思路多年前就已经被证明是死胡同,在政治上走不通。
底线:政治在很大程度上限制了减排的空间。从根本上改革美国政治当然可以为减排提供更大动能,但很遗憾,在现实操作中这并不是一个选项。至少在目前来看,如果《计划》没能获得通过,考虑到环保局其他的政策体系都远没有《计划》这样灵活、经济和有力,那么最有可能的结果就是美国在节能减排上将无所作为。从这个角度来说,《计划》是最有效的减排政策蓝本。
作者:外交关系协会能源和环境资深研究员Michael Levi
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