基于污染物排放削减制度的美国水污染管理体系发展简史

北极星水处理网讯:自1972年美国实施清洁水法以来，国家污染物排放削减制度一直是美国河流、湖泊和近海水体水质保护与恢复的主要手段。该制度的法律基础是《清洁水法》第402 条：任何人从点源向美国的水域排放任何污染物，必须获得污染物排放削减许可证，否则即属违法。该管理体系通过许可证的各项具体条款使水污染防治的各项具体要求(如不同污染物、不同点源的各种技术排放标准、水质标准、某类设施的最好的排污管理实践等)得以落实。NPDES经过40多年的相关立法、执法以及司法发展，已经具备相当丰富的内涵。本文将从基于污染物排放削减制度的美国水污染管理体系的每一个重要发展节点入手，为读者梳理美国水污染排放的管理体系的成长历程，在法规层面一窥美国人的治水思路。

河流和港口法案出台，1899

里程碑之一

(管理之开端)

美国首部与水污染控制有关的法规是在1899年制定的河流和港口法案(1899 Rivers and Harbors Act)，该法案建立了排污行为的许可要求，以防止对美国通航水域的未经许可的阻塞和认为改变。该法案的对水域的关注重点为流域航行而非水质。

联邦水污染控制法出台，1948

里程碑之二

(水污染控制专属法律确立)

1948年，联邦水污染控制法(FWPCA)打开了美国联邦政府为公共健康保护而对水污染进行控制和管理的大幕。该法案以若干限值和导则强调了美国各州政府对水资源保护的角色。在其后二十年的时间内，国会对于水质退化的问题也逐渐开始重视。

水质法案出台，1965

里程碑之三

(提出基于水质的污染控制思路)

1965年，国会颁布了水质法案(Water Quality Act, WQA)，对水污染控制法律进一步加强。依照该法案，联邦水污染控制管理局创立。两年后，各州被要求制定跨州域的水质标准。另外，水质法案还提出了对美国自身，乃至世界其它国家影响深远的污染控制思路：基于水质标准的污染总量控制。基于该思路，水质法案要求各州对境内的排放源的污染物排放量进行全面的统计。

然而，当时该管理手段推进得并不顺利。

因种种原因，至1971年，仅有一半左右的州制定了水质标准。另外，由于管制机构需要量化地确定污染物排放与健康或者水质问题的直接关系，而当时因为技术原因，很多内容难以确定，违规行为难以认定，因而标准的实施也非常受限。

在问题面前，基于水质的管理体系依然在不断摸索之中。

联邦环保署成立，1970

里程碑之四

(重要的环境管理职能主体成立，确定初始的排污许可制度)

1970年，美国水污染防治体系行至另一个重要的里程碑：关注环境问题的尼克松总统促成了EPA的成立。成立伊始，EPA的任务是加强环境合规和促进联邦污染的控制活动。同时，总统还通过颁布11574号总统令开启了废物排放许可证计划(Refuse Act Permit Program, RAPP)，该计划关注的依然以工业污水为主。计划的具体要求由EPA和美军工兵团(U.S. Army Corps of Engineers)制定，令今天的人有些意外的是，管理这个计划的单位是美军工兵团。而EPA则负责建立为22种类型的排放源制定污水水质导则。

在此管理框架之下，排污者需要向美军工兵团申请排污许可，而工兵团则向EPA询问许可中所规定的排放限值是否可以达到水质标准以及最新的污水水质导则的要求。同时，州政府也被要求检验许可申请，也必须向EPA获取申请的设施和处理工艺是否可以确保该州的水质指标的达标。反过来，EPA也同时监督州政府的尽职情况。可以看出，EPA在设立之初充当的并非是一个“管理者”，而更加类似于官方的咨询机构。

然而，这看似合理的管理体系再一次跌了个跟头。

1971年，美国哥伦比亚州立法院中止了RAPP。理由是，RAPP的排污许可证可允许对通航水域的非通航支流的排放，而法院认为这超出了水质法案给予有关单位的授权范围。此外，该计划的一些规定与美国国家环境法案(National Environmental Policy Act)相悖。