详细规划层面生态保护与修复的实施路径探索

摘要

文章从用地权衡与生态过程回溯出发，分别对当前生态管控在建设开发和生态保护、控制要素与指标选取方面存在的问题做出回应，并在建立划定生态控制分区、构建分区管控导则与指标体系及发布生态保护与修复附加图则的实施路径方面进行了探索，以促进国土空间用途管制在详细规划层面的落地实施与精细化管理。其中，用地权衡以生态—建设兼容性矩阵与成本—效益分析为核心，为用地冲突的协调提供了理性依据；生态过程回溯强化了分区管控导则及指标与管控主体之间的内在联系，减少了管控指标体系确立的主观性与无效性。此外，以“1+X”的形式发布生态保护与修复附加图则，使其既能弥补详细规划编制在生态保护方面的不足，又能满足一般生态空间生态保护与修复在具体实施和监督管理方面的需求。

生态保护与修复是生态文明建设及新时期国土空间规划体系构建的主要任务之一。虽然“三区三线”划定工作的开展为宏观层面的国土空间用途管控提供了基本框架，但是在生态保护与修复规划的精准落地实施和全规划周期的持续性管理维护等方面依然存在重大挑战。一方面，现阶段的详细规划仅面向城镇开发边界内及边界外的村庄进行编制，且其对生态环境保护的控制不足；另一方面，永久基本农田保护红线及生态保护红线范围之外、占据大部分国土面积的一般生态空间作为区域生态系统服务供给与建设开发用途管制的主体，尚未建立起与其重要地位相适应的生态保护与修复管控方法及技术应用体系，对各类建设与生产活动准入类型和强度的控制亦普遍缺位。因此，在国土空间规划语境下，探索详细规划层面生态保护与修复的实施路径，对规划体系进行横向拓展并保证其有效进行，具有十分重要的意义。

1生态保护与修复规划及其落地实施的研究进展和核心问题辨析

欧美发达国家将自然资源与生态环境保护作为空间规划体系的重要组成部分，不仅在宏观层面提出了法律规定与框架要求，还在落实与管理阶段给予了具体的制度保障与技术支持，其中德国和美国的应用实践较为典型、成熟。与发达国家相比，我国生态保护与修复的实施管理在分级分类管控、多要素指标选取及与控制性详细规划(以下简称“控规”) 的结合方面已取得了一定进展，但尚未建立起当前国土空间规划体系下满足可持续发展与精细化管理目标的技术应用与法律法规体系。

1.1 相关研究进展

在所涉尺度、工作内容及理论源流上，我国的控规制度与美国的区划(Zoning)和德国的建造规划(Bebauungsplan) 具有直接可比性，后二者分别是控规的直接借鉴对象和理论源头。但基于当时的客观需求，我国在借鉴德国和美国的经验建立控规制度时仅采纳了少数规划控制指标，鲜有与生态保护和修复相关的内容，并且出于国情考虑并未移植其全套实施制度。然而，生态保护和修复法规制度在德、美两国的规划体系中十分发达，对生态环境的保护控制起到了重要作用。

德国的《建设法典》规定，地方性的土地利用规划实行全域覆盖。除类似于生态保护红线的范围内、禁建区的外围区外，可建设区包括建成区和建设规划区两种权利用途区，二者均受建造规划约束，以建造窗口及其控制指标集为核心开展建筑物、地块开发、道路及生态保护等控制管理。建造规划具有地方法规与法定规划的双重性质，建造窗口及其控制指标集的设置亦有相关法律法规支持，在建设开发及生态环境保护工作中具有明确的法律效力。建造窗口与建设用地边界在空间上构成建筑物区域、地块开发区域及公共利益区域，均受到保护性控制指标和建设性控制指标(表1) 的严格约束管理；对于控制指标的取值，建造规划依据《联邦自然保护法》等相关法案给出了参考，建设项目则需在《环境评估法》监督下进行论证，以将相关影响控制在可接受范围内。

表1 德国建造规划生态控制指标集

美国的区划源起于地方政府为保证社会福利稳定增长而对土地使用开展的公共管理，现已发展为以可持续发展为目标、兼顾建设开发与生态保护的综合性规划与地方法规，是美国空间规划体系的核心环节。区划由区划图及区划条例构成，其中区划图对规划区内的土地用途做出分区规定，并根据资源、环境规划与地区特征对敏感区做出特别用途区划定；区划条例参照相关法律法规( 如《清洁水法》《清新空气法》《自然资源保护与恢复法》等) 对不同用途分区设置相关指标并给出控制值，涉及环境控制的有河流与基本农田保护、植被保护、水质量保护及防洪区保护等。除规划控制指标体系外，面对日趋增长的环境问题与生态保护压力，现代区划以区域补偿与激励为原则，引入开发权转移、规划单元开发和绩效区划等制度创新，以充分发挥社会力量在生态保护与修复行动中的积极作用，减轻了政府方面的治理成本与社会压力。此外，国家公园、湿地及流域等自然保护地的专项规划在实施层面通常也以区划形式出现，从而保障了规划控制体系在城乡与生态空间内形式上的统一。

综上所述，我国的控规指标体系中缺乏生态保护与修复控制指标及相应的实施机制，在范围上亦最多只能覆盖城市建成区，对其他广域空间的控制不足，导致了现有控规体系在生态保护与修复方面难以发挥作用。为解决这些问题，国内有学者提出建立面向非建设用地的生态控规，通过构建生态安全格局、多规融合统筹用地划分、建立发展单元—地块管控指标体系，并形成生态控规图则等，以满足生态用地的管控需求。其核心在于以划定生态控制用途分区的形式明确生态规划的管理界限，进一步落实生态控制线的边界与规模总量，并明确区域生态功能定位、产业发展方向及景观形象引导等内容，以实现在微观尺度上对生态用地的控制管理。在管控方式上，生态控规以文本和图则作为规划实施阶段的指导依据；在管控指标体系方面(表2)，分级分类、刚性与弹性结合的管控方式已成为共识，具体的控制要素涉及允许用地类型及建设强度、生态要素类型与面积、生态单元功能、建设用地管制、环境容量控制、行为活动控制及绿地效益等。同时，管控指标体系还强调事权清晰、规范化表达等原则，以期尽可能全面开展生态控制并提高其应用实施效率。

表2 生态控规管控指标

1.2 核心问题辨析

不难发现，当前国内多以对非建设用地开展生态管控的方式落实生态保护与修复行动，其成果以分级分类的控制管理单元与指标体系为核心内容，以生态控规图则为输出形式，逐步引入用地兼容性指标以提高用地丰富度与活力。但在城镇化发展的新常态背景下，现有研究存在以下问题：

(1) 建设发展与生态保护的权衡缺乏理性依据。

以城镇开发边界内的土地开发为例，当其规划用途与生态保护目标发生矛盾时，常因为生态管控的法定地位缺失而使保护让位于发展，即使在总量不变的原则下进行占补平衡，也易因忽略生态系统的异质性而造成区域生态结构与功能被破坏；而对于一般生态空间内村庄的发展，一刀切式的禁止建设是对生态保护的片面解读，可能造成经济滞后并引发社会总福利降低的问题。

(2) 生态控制要素与指标选取之间的逻辑一致性不足。

当前，生态管控大多借鉴土地开发控制方式对生态保护进行要素切分，在控制要素选取与指标设置方面偏向生态学的经验判断，与土地承载的多种生态过程缺乏有机联系，难以保障生态保护与修复的实际效果。此外，部分指标(如绿地率、可下渗地表率等) 的量化是基于对上位规划的拆解，与地块本身特征并无密切关联，导致指标应用的途径与范围过于模糊，达不到土地用途管制的要求。

2详细规划层面生态保护与修复的实施路径

在对国内外相关研究与应用实践进行梳理的基础上，本文提出国土空间详细规划层面生态保护与修复的实施路径(图1)。首先，基于生态安全格局与用地权衡划定生态控制分区；其次，根据多元生态过程对建设和生产等活动的客观约束，构建与土地用途管制相匹配的生态控制分区管控导则与指标体系；最后，在详细规划层面发布“1+X”地区的生态保护与修复附加图则，使其能兼顾用途管制与开发保护活动，满足精细化管理与精准实施的具体要求。“1+X”地区中，“1”是指与详细规划编制范围相一致的地区，“X”是指在详细规划编制范围之外需要进行生态保护与修复活动的地区。

图1 国土空间详细规划层面生态保护与修复的实施路径

针对生态保护与修复中的相关问题，本文提出3 项关键技术以支撑上述路径的实现：①对生态保护与建设发展的协调问题，以生态—建设兼容性矩阵和成本—效益分析为依据对规划范围内的用地属性做出权衡，为生态控制分区的划定提供决策支持；②借助地理信息系统建立生态—建设数据库，并通过生态过程回溯的方法明确与用地属性相适应的管控导则和指标体系，夯实生态管控的科学基础、强化生态管控的约束力与执行力；③与规划的精准实施与精细管理需求相对应，以生态保护与修复附加图则的方式对用地进行控制管理。

2.1划定生态控制分区

2.1.1 建立初始生态控制分区

建立初始生态控制分区需以生态安全格局的构建为前提，在判别研究区域关键生态过程的基础上，构建单一过程的生态安全格局，如水安全格局、生物安全格局、地质灾害安全格局和游憩安全格局等，基于最大保护原则将以上子安全格局叠加形成综合生态安全格局，并按照综合生态安全格局水平建立初始生态控制分区，其中低安全、中安全、高安全分别对应生态核心区、生态缓冲区和生态协调区，以上生态控制分区可作为生态保护红线与生态空间划定的参考。

2.1.2 用地冲突识别与权衡

土地开发侧重于变更土地利用方式以实现土地价值收益的再分配，在市场中表现为开发主体对短期经济利益的追逐，而生态控制分区则是基于区域生态系统的稳定性及生态系统服务的可持续性对土地资源实行的功能引导与强度限制，二者不可避免在土地资源配置上发生冲突，因此有必要通过生态—建设兼容性分析与成本—效益分析进行协调。

生态—建设兼容性分析是基于生态安全格局理论对不同用地与建设活动做出的适宜性判断，它包括两个假设：一是用地适宜性由现状生态本底决定，排除人类大规模改造行为的干扰；二是用地建设活动受土地本身的生态过程制约，且生态过程的格局水平差异会影响生态与建设活动的兼容性。生态—建设兼容性分析以生态—建设兼容性矩阵为依据，该矩阵可视为不同安全水平下的生态过程(EPn_Li)与规划用地(EJn)的兼容性(EJn_EPn_Li) 集合，兼容性取值通过文献研究与实地调研确定。利用生态—建设兼容性矩阵，可以识别非兼容性冲突区(指生态过程与当前土地利用方式相矛盾的地区，如存在高地质灾害风险的城镇建设用地等)，将兼容性冲突区( 指生态过程与当前土地利用方式相适应的地区，如与大部分生态过程相兼容的水库、其他绿地) 剔除并划入适宜建设区。需要注意的是，一旦土地利用方式发生变化，则必须重新评估生态—建设兼容性。

成本—效益分析主要关注非兼容性冲突区，是生态—建设兼容性分析的有力补充。规划作为一种公共政策，涉及多个利益主体的博弈，生态—建设兼容性分析是在排除人类活动干扰的情况下对于生态保护与建设发展的权衡，但在特殊情况下仅靠生态—建设兼容性分析无法做出理性的判断。一些区域的大型基础设施，如铁路、公路、机场，或者石油、天然气等能源开发项目可能与生态安全管控相矛盾，但却因其蕴含着巨大社会经济利益而陷入两难不能取舍的情况。因此，需要引入成本—效益分析对建设活动与生态保护进行二次权衡(图2)，当效益大于成本时，建设活动可以纳入白名单，但必须遵循当前生态控制分区的管控；当效益小于成本时，建设活动予以驳回，由此进行生态控制分区的第二次反馈与修正。

图2 基于成本—效益分析的用地权衡

需要注意的是，建设工程成本、生态管控成本及经济效益均以货币的形式体现，且有较为成熟的测度方法，而社会效益与生态系统服务价值因其自身的复杂性和不确定性，目前还没有形成完备的经济测算方法，还有待进一步研究。

2.1.3 生态控制分区修正

根据用地权衡结果，保留非兼容性冲突区，将兼容性冲突区从原有生态控制分区剔除并归入适宜建设区，由此对初始生态控制分区做出修正。生态控制分区的最终划定可看作是生态规划与国土空间用地规划在某种意义上的融合，突出表现为土地资源配置与空间格局优化方面的一致性，可作为施行分级分类管控的有效依据。

2.2制定分区管控导则与指标体系

2.2.1 建立生态—建设数据库

在生态控制分区修正的基础上，利用地理信息系统剔除用地的冗余信息并进行再编码，建立覆盖研究区域的生态—建设数据库。该数据库由用地类型、用地规模和用地权属等规划属性，以及所承载的生态过程及其安全水平、生态控制分区类型等生态属性共同构成，是后续提出分区管控导则与指标体系并发布生态保护与修复附加图则的基础。

2.2.2 提出分区管控导则

分区管控导则是面向区域层面进行生态保护、修复和建设活动管制的强制性约束，其控制管理单元为生态控制分区，按生态核心区、生态缓冲区、生态协调区与可建区实行差异化管控策略(图3)：①生态核心区可作为生态保护红线的备选区，在经过公众参与与实地调研后进行边界框定，其内部严格禁止任何建设开发活动，要求保护现有自然资源与生态环境，以减少人类活动对生态系统的干扰。②生态缓冲区与生态协调区构成一般生态空间主体，其中生态缓冲区禁止新增建设用地，以生态保护、恢复为管控策略，逐步强化其生态系统的服务功能；而生态协调区是城镇开发边界与生态空间的过渡地区，在有严格的环境影响与评估论证、遵循相应的生态保护要求的前提下，其内部允许进行适度的建设开发。③可建区相当于城镇开发边界与一般城镇空间之和，是在保证区域生态系统安全与生态系统服务供给能力的前提下允许进行建设开发的区域，并根据相关法律法规进行控制与管理。

图3 生态控制分区与“三区三线”的关系

2.2.3 确立分区管控指标体系

管控指标是面向地块开展生态保护、修复与建设活动控制管理的定量约束，根据生态控制分区进行分级分类管控。在区域尺度上，分区管控指标体系承袭分区控制导则确立的管控级别与要求，同时以约束性指标与引导性指标对自然资源(尤其是土地) 的利用方式和开发强度做出规定。

分区管控指标体系强调刚性控制与弹性指引相结合，并按约束性与引导性指标对不同生态控制分区进行差异化管控，其中约束性指标包括建设活动控制和生态修复控制等内容。在具体的指标内容与取值标准的选择上，为避免引入主观因素导致的随机性，应尽可能遵循“述而不作”原则，即参照现行规划控制体系及我国相关法律规范与技术标准体系内容进行选取，如参考住房和城乡建设部出台的《城市绿化规划建设指标的规定》、国家环境保护总局发布的《地面水环境质量标准(GB 3838—2002)》与《生态县、生态市、生态省建设指标》等；在必要时，可依据生态学原理进行适当调整或改进。例如，水生态过程的约束性指标可选取道路广场透水面积比重、地表水环境质量标准和水体岸线自然化率等，其中道路广场透水面积比重源于国家生态园林城市标准，在生态缓冲区和生态协调区内要求道路广场透水面积比重应分别达到80％及60％以上( 生态核心区禁止建设故而不适用)（表3)。

表3 分区管控指标内容示例

2.3发布生态保护与修复附加图则

在执行层面对生态保护与修复赋予法定定位是欧美发达国家的普遍做法，包括将其纳入法定规划或法律法规条文等方式。本文以生态保护与修复附加图则的形式对国土空间规划体系进行横向拓展并形成详细规划层面的法定规划，其主要内容由用地控制图、分区管控导则与管控指标体系构成。

2.3.1 确定用地控制图

用地控制图涉及特定范围内用地的边界、规模与生态—建设属性，包括生态控制分区与规划用地类型。根据图则编制范围的差异可将用地控制图分为两类，即详细规划编制地区(1区) 与详细规划不覆盖区(X 区)。其中，详细规划编制地区包括城镇开发边界内部及村庄，控制单元原则上与详细规划单元相一致，以避免边界差异带来的监督实施问题；详细规划不覆盖区与一般生态空间相对应，控制单元在保持内部生态过程一致性的基础上，结合道路、河流等地形地貌边界与行政边界进行划分，由于详细规划覆盖之外地区多为生态用地，其范围往往比详细规划覆盖地区要大。

在生成用地控制图时，首先要确定用地控制图控制区域的分区类型；其次在确定分区的基础上划定生态控制单元的边界与规模；最后基于地理信息系统对不同控制单元进行生态过程回溯，明确其分区级别与生态过程类型，并进行可视化表达。

2.3.2 生态控制分区管控导则与指标的应用

分区管控导则规定与生态—建设属性相对应的管控级别和要求，管控指标确定与生态—建设属性相对应的指标类型及其取值，以精细化的方式实现落地实施与管控。对于管控导则与指标的应用，首先基于用地控制图，利用地理信息系统从生态—建设数据库提取其生态—建设属性，确定其控制分区类型与相应的管控导则；其次，基于确定的生态—建设属性，分析用地生态过程及其安全水平，从管控指标库中选取相应的指标与取值对生态保护、修复及建设活动进行控制管理。

通过用地控制图的确定、分区管控导则和指标的选取，得到生态保护与修复附加图则——详细规划不覆盖地区及生态保护与修复附加图则——详细规划覆盖地区。前者的编制范围为一般生态空间，其目标在于通过生态保护与修复措施保持区域生态系统的稳定。本例中参考流域范围与分区边界选取4 个控制单元，其主要生态过程涉及水生态、生物保护及游憩等，并提出植被覆盖率、综合物种指数等指标开展生态保护与修复，切实保障保护与修复行动的落实与精细化管理(图4)。后者的编制范围为详细规划覆盖地区，力图通过图则约束降低土地开发对生态环境造成的消极影响。本例中参照详细规划选取7个控制单元，其主要生态过程涉及水生态、生物保护、游憩及视觉等，并提出道路广场透水面积比重、水体岸线自然化率等指标，从建设开发与生态修复两方面开展用途管制(图5)。

图4 生态保护与修复附加图则——详细规划不覆盖地区

图5 生态保护与修复附加图则——详细规划覆盖地区

3 结语

本文从技术理性的角度提出划定生态控制分区、建立分区管控导则与指标体系，并发布生态保护与修复附加图则，在详细规划编制的基础上实现对各类生态空间保护与修复的精准管控。本文利用综合生态规划与控规的相关理论，并借助地理信息系统的空间分析功能，提出构建生态—建设兼容性矩阵，以及通过成本—效益分析对生态规划与开发建设规划的用地冲突进行权衡，从而将用地兼容性考虑贯穿于整个国土空间规划体系的用地控制分区构建中。同时，本文提出以生态过程回溯方法明确生态管控的指标及具体水平，并以此建立生态—建设数据库，通过动态维护机制使生态保护修复与现实逻辑间的反馈显性化，从而夯实了生态管控的科学基础，又强化了其在城市现代化治理中的重要作用。

本文所提出的是一个开放式的工作框架，尚存留大量空间可在未来的研究与实践中丰富完善，如生态—建设兼容性分析及成本—效益分析的具体方法、生态管控指标体系的扩展等。此外，本框架中尚存若干值得深入探讨的问题，如管控指标在实践过程中的可操作性、附加图则编制范围及基本控制单元的不确定性等，均可在未来的研究与实践中加以分析研讨。

最后应指出的是，技术理性并不等同于现实逻辑，生态保护与修复活动的高效运行，尤其是实施与监管，在很大程度上依赖于两个前提：一是自然资源的统一确权登记，明确其范围与权属结构；二是现行体制的改革与创新，明确不同规划管理部门的事权结构，建立有效的协调机制，完善相应的法律法规制度，给予生态保护与修复以必要的制度保障，以保证程序正义。只有方法与程序的双重理性，才能使生态保护与修复的精准管控真正得以贯彻，并发挥其在国土空间用途管制与维持区域健康可持续发展方面的作用。