【解读】《辽宁省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》

一、《实施意见》出台的背景是什么?

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

党中央、国务院高度重视PPP模式的推广运用工作，并接连做出了一系列重要部署。2013年11月9日召开的党的十八届三中全会要求，要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，将PPP工作正式列入了议事日程;2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议明确，“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”;2014年10月24日，召开国务院常务会议明确要求，“要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成”;2014年11月16日，国务院下发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，强调要“建立健全PPP机制”;2015年5月13日，国务院再次召开常务会议，部署推广PPP模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给;2015年5月21日，国务院下发了《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，对推广运用PPP模式做出全面部署，并要求地方各级政府出台具体政策措施并抓好落实。

PPP模式是当前新常态形势下宏观层面的重要机制体制变革，意义重大而深远。PPP模式减少政府对微观事务的直接参与，有利于加快转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化;有利于打破行业准入限制，拓展社会资本的发展空间，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，增强经济增长动力;有利于构建公共产品新产权关系，整合公私部门各自优势，将政府的政策意图、社会目标和社会资本的运营效率、竞争压力结合起来，提高公共产品供给效率;有利于完善财政投入和管理方式，减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

辽宁省正处于全面深化改革，推进老工业基地新一轮全面振兴的关键阶段，同时也面临复杂严峻的形势。大力推广运用PPP模式，汇聚社会力量共同促进辽宁经济社会持续稳定健康发展，已是刻不容缓。6月8日，省政府召开了第47次常务会议，传达国办发[2015]42号文件精神，对辽宁省全面推广运用PPP模式工作做出了全面部署。按照此次会议精神，省财政厅制定了推广运用PPP模式工作方案，并代省政府起草了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》。7月27日，该实施意见经省政府第53次常务会议审议通过。

二、推进PPP工作的总体要求是什么?

《实施意见》指出，要按照党中央、国务院部署，结合辽宁发展实际，改革创新公共服务供给机制和投入方式，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，提高公共服务供给能力和效率。要着重坚持四项原则：一是坚持政府主导，市场运作。严格界定政府和市场边界，构建监管与协作相结合的政府和社会资本合作机制。二是坚持风险分担，互利共赢。建立激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，平衡项目经济效益和社会效益。三是坚持试点先行，先易后难。优先选择符合条件的政府存量债务项目进行试点，循序渐进、逐步推广。四是坚持积极稳妥，有序推进。积极探索推广运用PPP模式的有效途径，有序推进相关工作，形成适合实际的操作模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，防止政府支付责任过重，加剧财政收支矛盾。

三、推进PPP工作的重点任务有哪些?

《实施意见》从鼓励社会资本广泛参与公共服务领域项目、加强PPP项目的规范管理、建立健全PPP项目监督评价机制等方面，提出了12项重点任务。一是鼓励社会资本在多种领域应用PPP模式。鼓励县级以上政府在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域已建成的存量项目或按规划布局急需新上项目中开展政府与社会资本的合作。二是重点推进存量项目按照PPP模式改造。重点推进融资平台公司存量项目按照PPP模式改造，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。三是妥善做好项目规划储备工作。各级行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起PPP项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求向行业主管部门建议发起。各级政府和有关部门结合本地实际，做好PPP项目的总体规划。建立健全本地区PPP项目库。四是认真编制项目实施方案。项目实施机构组织编制具体实施方案，报同级政府批准。五是规范选择项目合作伙伴。严格规范合作伙伴选择的程序和方法，加强对采购环节的监督管理。六是合理确定双方责任。项目实施机构应与选定社会资本依法签订项目合作协议，明确双方权利与义务。进一步完善合同协议文本，规范合作关系，明确责任界限。七是科学建立价格形成和财政补贴机制。各级政府和有关部门通过建立定期审价制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制。对社会效益较好，但经济效益较差、不能覆盖成本的项目，可合理给予财政补贴。八是加强项目风险管理。政府及其部门不承担社会资本或项目公司的偿债责任。严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保。加强对财政补贴等的风险管理，严格坚持财政可承受原则。九是强化监督检查。建立健全常态化、全过程的监督检查制度，完善项目跟踪问效机制。事先制定PPP项目临时接管应急预案，防范资产流失，维护公共利益。十是开展绩效评价。建立健全政府、公众等多方共同参与的综合性评价体系，完善绩效评价结果应用机制。十一是鼓励公众监督。将PPP项目情况以适当方式进行公开披露，自觉接受社会监督。鼓励社会公众和利益相关方向政府有关部门反映或提请监督检查。十二是健全退出机制。提前明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目协议期满或提前终止合作时，做好接管工作。

四、《实施意见》提出了哪些配套措施?

为保证《实施方案》得到有效贯彻落实，省政府提出了四项配套管理措施。一是加强组织领导。省政府成立推广政府和社会资本合作模式及推进财政资金统筹使用工作领导小组，办公室设在省财政厅。省财政厅、省发展改革委、其他各有关部门分工协作，形成工作合力。各地政府要建立相应工作机制。省政府将PPP模式推广运用情况纳入对各市政府的绩效考核范围。二是完善支持政策。要简化项目审核流程，减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制;要实行多样化土地供应，保障项目建设用地;要完善财税支持政策，综合采取多种方式加强对PPP项目的支持。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策。鼓励地方政府与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金;要加强PPP项目推介，搭建对接平台。加强与金融机构合作，建立向金融机构推介项目的常态化渠道。支持符合条件的优质项目申报国家示范项目;要鼓励金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行企业债券等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则参与PPP项目。三是强化能力建设。加大政策解读和培训力度，鼓励高校等教育单位将PPP纳入课程计划。大力开展调查研究，夯实政策制定和项目执行的基础。四是营造良好环境。消除推广运用PPP模式的政策性障碍。研究制定针对PPP模式全过程的相关配套办法、规程或指南，强化对参与各方的约束，帮助各方全面了解相关规则。强化对PPP模式的宣传引导，增进政府、社会和市场主体共识。财政、发展改革部门要积极搭建信息发布平台，集中向社会公开发布项目信息。

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