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上世纪八九十年代,中国环保界有过浓度控制与总量控制之争。所谓浓度控制,相当于达标排放。一种思路认为,浓度控制缺乏全局控制能力,“即使每一个污染源都达到了控制标准,整个城市的大气环境质量仍可能严重恶化。”
2013年11月11日,从长春龙嘉机场起飞的航班上俯瞰,雾霾笼罩在城市上空
总量控制则被称为更能真实反映污染物进入环境的实际情况,“把污染物的排放与其对环境质量的影响结合起来。”
1988年第三次全国环境保护会议上,国家环保局提出,同时实行浓度控制和总量控制,确定了由浓度控制向总量控制发展的方向。
1996年全国人大通过《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,把污染物排放总量控制正式定为中国环境保护的一项重大举措。
早先总量控制的初衷,是为了更好地与环境质量挂钩。经过数年的准备,从2006年起,总量控制最终以“全国主要污染物总量减排考核”即总量考核的形式在全国施行。
现实很残酷,经过“十一五”“十二五”十年施行,总量考核确实削减了污染物、推动了一批污染减排基础建设,并将地方政府纳入责任考核体系,让环保部门一定程度上强势起来。然而其初衷——改善环境,却远未能实现。
“九五”(1996年至2000年)期间,国家计委等单位制定了总量控制计划和实施方案,但这只是行政性文件,并没有相应的法律基础。
中国电力企业联合会秘书长王志轩向记者回忆,2000年《大气污染防治法》修订,关于总量考核如何写,之前进行了好几年的争论。到了最后一稿,在全国人大法工委开会时,“环保总局一个领导解释,总量控制虽然写到法律里面,但是并没有规定法律责任。”
“因为当时大家都不明白,总量制度和其他环境制度,到底是什么关系。”王志轩说。
2015年1月起实施的新《环保法》,正式确立了总量减排的法律地位。第44条规定,国家实行重点污染物排放总量控制制度,重点污染物排放总量控制指标由国务院下达,省、自治区、直辖市人民政府分解落实,企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时,应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。
也就是说,从新环保法来看,饱受诟病的总量控制制度不但未被削弱,还因写入“环境保护基本法”而获得极大的法律地位,被更加强化。
“总量控制不做,这不可能,《环保法》已经写得很清楚了,要遵守法律。”王金南说,“关键是怎么完善、改革的问题。”
学界主流声音认为,应当改革总量制度,总量控制只是手段,而目标应该落在改善环境质量。
改革之音已然传来。据环保部消息,“十三五”主要污染物总量减排思路方案已起草完成,初步提出了以环境质量改善为主线,实施环境质量和污染排放总量双控、协同控制,实施分区域、分行业差别化总量控制要求,加强污染物排放浓度、速率、总量的时空精细化减排管理的总体思路。
其中纳入国家约束性指标的主要污染物和削减比例等内容,已经作为“十三五”环保规划主要目标指标建设的内容报送发改委,在保留现有四项主要污染物的基础上,“十三五”环保规划有望将更多的污染物纳入国家约束性减排指标。同时,还将选择1个至2个流域开展总氮、总磷总量控制试点。
新改革能否战胜旧有的制度惯性?新改革思路的可行性如何?该如何考核复杂的中国环境?
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