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内容摘要
在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的大背景下,2014年以来国家陆续出台系列政策文件,大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制,同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率,发展空间广阔。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段,未来在操作实践中仍将面临诸多问题。本篇研究报告为中债资信《PPP系列研究》的第二期。本文基于三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)案例分析,从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结PPP项目运作中可借鉴的经验和存在不足,旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。
第一,在项目选择上,政府方不宜过度推广PPP模式,在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素,确保PPP项目“物有所值”。其中,准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识;经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率;公益性项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力,确保政府购买能力。
第二,在伙伴选择上,应充分理解PPP模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴,以有效减轻政府债务压力,提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。
第三,在合同订立方面,双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率,同时要预留调整和变更空间。其中,准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制,保证社会资本能够取得合理的回报率;经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制;公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。
第四,在合同履行方面,政府方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是,政府方往往占据强势地位,其尤其应注重转变观念,避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。
一、研究背景
2014年是中国全面深化经济改革的破题之年。一方面,我国经济发展进入“新常态”,未来“三驾马车”将更均衡的促进经济发展。短期内,“稳增长”是经济发展主导政策,投资需求仍对经济增长起“托底”作用,而在目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中,基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另一方面,2009年以来,在扩张性经济政策主导下,伴随投资快速增长,政府性债务规模急剧增长。为化解地方债务风险,2014年中央全面启动深化财税体制改革,地方政府自发自还债券试行、《预算法修正案》通过、国发[2014]43号文、45号文和财预[2014]351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求,未来将剥离地方政府融资平台政府融资职能,建立以地方政府债券为主的地方政府举债模式,大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。尽管短期内PPP模式的实施和推广仍处于观望期,大规模推广尚需培育,预计2015年通过PPP模式解决地方政府基建融资规模有限(2015年预计在1.8万亿至2.1万亿之间),但长期来看,PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制,同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率,发展空间广阔。在未来地方政府发债规模设限,逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中,随着PPP配套法规和政策逐步完善和实施,PPP模式将成为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。
目前,为配合中央“大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式”的政策要求,2014年12月4日,财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)(以下简称《操作指南》);国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)(以下简称《指导意见》)。《操作指南》和《指导意见》明确了PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担和收益分配和保障等内容,为PPP项目的实施初步搭建了制度框架和保障[ 详细内容见中债资信特别评论[2014]第150期(总第408期)—关于“政府和社会资本合作模式操作指南”评论,http://www.chinaratings.com.cn/news/7261.html。]。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段,未来在操作实践中仍将面临诸多问题。
本篇研究报告为中债资信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析,从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)PPP运作中可借鉴的经验和存在不足,旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。
二、案例选取及分析
(一)准经营性项目
1、案例选取
依据《指导意见》,准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”,“可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进”。具体而言,其具有以下几个特点:其一,与公益性项目相比,其具有比较明确的受益对象,具备收费条件,因而具有一定经济效益;其二,与经营性项目相比,由于项目具有较强的社会效应(正外部性),项目建设和运营直接关系公众的切身利益,因此收费机制往往由政府制定,项目自身收益不太好,项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本,需要政府适当进行补贴。
依据上述标准,本文选取北京地铁4号线和中国国家体育场作为准经营性项目案例进行分析,具体项目情况参见下表。其中,北京地铁4号线是国内轨道交通领域首个PPP项目,运营较为成功,其运作经验已广泛推广;国家体育场项目是国内体育场馆领域首个PPP项目,在引入PPP模式进行投融资并完成项目建设后,在赛后运营阶段出现系列问题,最后通过重新签署协议,政府方接手项目运营。
表1:北京地铁四号线PPP项目
资料来源:公开资料,中债资信整理
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日前,安徽省2025年重点项目清单公布,共1581个项目。北极星汇总环保项目如下:庐江县流域水环境治理及文旅开发项目合肥张洼净水厂及配套管网工程项目安徽省合庐产业新城水环境生态修复工程项目肥东巡鹰年回收20吨新能源动力电池材料循环利用项目庐江浩悦生态资源循环利用项目巢湖市部分河流流域水环境
日前,南非电力和能源部宣布了电池储能采购计划(BESIPPPP)第二轮招标中标者。此次招标已经选定8个投标者,他们将在电网运营商Eskom公司运营的变电站部署总计615MW电池储能系统组合,并在融资结束之后开工建设。这些项目分布在南非多个地区,一旦上线运营,将根据签署15年电力采购协议(PPA)为Eskom
北极星垃圾发电网获悉,甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县城市管理综合行政执法队招标项目的潜在投标人应在临夏州公共资源交易网社会公众可通过甘肃省公共资源交易网免费下载或查阅招标文件。获取招标文件,并于2025-04-3015:00:00(北京时间)前递交投标文件。一、项目基本情况招标编号:LXZC217202
北极星售电网获悉,3月31日,辽宁沈阳市人民政府发布关于印发沈阳市促进民间投资高质量发展若干政策举措的通知。文件明确,引导民间投资参与清洁能源及绿色低碳领域建设。鼓励民间投资加大对生物质发电、风电、新型储能、氢能、源网荷储一体化等清洁能源领域的投资力度。支持民营企业参与氢能装备、先
为深入贯彻落实习近平生态文明思想,全面贯彻落实全国、全省生态环境保护大会精神,牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,对照全省“一泓清水入黄河”工作要求,市城市管理局全力推动东郊污水处理厂搬迁PPP项目和西郊污水处理厂扩容新厂PPP项目建设,两项目于2021年9月开工建设,2024年底完工调试。
当前,城市化进程不断加速,城市垃圾处理已经成为全球共同面临的难题。据联合国环境规划署发布的全球废弃物管理预测,全球废弃物年产生量将突破23亿吨。垃圾填埋、焚烧等传统处理方式不仅占用土地资源、造成环境污染,且难以契合城市可持续发展需求。垃圾发电技术的成熟与推广,为非洲城市管理提供了一
三峰环境公布2024年年度报告,报告期实现营业收入59.91亿元,同比下降0.59%;归属于上市公司股东的净利润11.68亿元,同比增长0.20%;基本每股收益0.7元。拟向全体股东按每10股派2.45元(含税)。截至本报告期末,三峰环境共以BOT、PPP等模式投资垃圾焚烧发电项目57个,设计垃圾处理能力61,450吨/日。公司
近期,陕西省2025年重点建设项目清单发布,合计616个,总投资28762亿元、年度计划投资4917亿元。其中产业类项目总投资12328亿元、占全部项目总投资的43%,基础设施类项目总投资7766亿元、占全部项目总投资的27%,民生保障类项目总投资8668亿元、占全部项目总投资的30%。北极星整理环保项目如下:延安创
截至目前,新民垃圾焚烧发电项目建设整体进度已完成约60%。其中,主厂房垃圾仓、综合楼、污水处理站等单体工程主体结构已完成。在设备方面,烟气净化系统已安装完毕,锅炉设备安装已具备水压试验条件,预计在2025年6月底实现试运行。沈阳城投集团所属新民垃圾焚烧发电项目总投资达3.5478亿元,设计日处
3月14日,安徽省淮南市田家庵区入淮水系综合治理生态环境导向的开发(EOD)项目(一标段)投资建设运营一体化合作项目中标候选人公示。第一中标候选人:(联合体牵头人)中建国际工程有限公司、(联合体成员一)安徽四宜建筑安装工程有限公司、(联合体成员二)安徽产投农业科技有限公司,投标报价:407
近日,中国水务所属山东区域总部接连中标两大水务工程项目,实现2025年度市场拓展的强势开局。荣成水务中标河北省肃宁县水环境综合整治PPP项目第三污水处理厂运营服务项目;青岛水务中禹管业中标德州市马颊河(津期店闸上段)综合治理工程(二期)建设项目。荣成水务此次中标河北省肃宁县水环境综合整
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