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在基础设施等领域实施鼓励社会资本投资的示范项目是落实今年中央《政府工作报告》的重要举措,有利于优化投资结构、激发市场活力、促进经济持续健康发展。5月18日,国家发展改革委发布首批80个基础设施等领域鼓励社会投资项目,其中并没有污水处理项目,事实上,此类市政公用事业市场化项目已积累了十多年的经验,其经验教训值得当下PPP模式借鉴。
PPP模式是英文Public-Private-Partnership的简写,中文直译为“公私合伙制”。它是政府与社会资本合作模式,是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。
20世纪90年代,在一些基础设施建设领域引入的BOT(建设—经营—移交)、BT(建设—移交)、BOO(建设—拥有—经营)等公私合作管理模式都属于PPP模式的一种。去年底全国财政工作会议后,财政部从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。
“当时是以0.598元/吨的价格中标的,按最初的项目测算,项目实施以后就要面临亏损。但是,一年后,我们没有亏损还实现盈利。现在项目运营快10年了,没有出现过水质不达标的问题。”7月9日下午两点,在北京的一个宾馆会议室里,哈尔滨太平污水处理厂总经理朴庸健娓娓道来。
此间,是中国财政学会公私合作研究专业委员会的第三期PPP研讨会,朴庸健正与台下的听众分享BOT项目经验。台下是近200人的听众,他们来自政府部门、银行、基金、咨询评估机构、央企、民企、媒体。
2004年5月,清华同方(哈尔滨)水务有限公司成立,通过BOT模式(建设—经营—转让)运营哈尔滨太平污水处理厂。目前,该公司发展成为龙江环保集团股份有限公司,朴庸健说,截至2013年,集团有近30个污水处理厂以及城镇供水项目直接采用了哈尔滨太平污水处理厂模式。
1、市场机制是关键
2003年9月,哈尔滨市政府采用公开招标的方式推出哈尔滨太平污水处理厂BOT项目。经过激烈竞争,清华同方股份有限公司与北美环境技术有限公司组成的联合体最终以0.598元/吨污水处理服务费中标。
2004年年初,太平污水处理厂由清华同方(哈尔滨)水务有限公司负责建设,日处理污水32.5万吨,特许经营期为25年。
一直以来,绿化、污水处理等公共服务由政府提供,然而,随着公共需求不断增长,政府资金投入变得捉襟见肘甚至难以为继。政府引进社会资本参与其中,是为了缓解供求矛盾。
在经济还不太发达的东北地区搞这样一个项目,业内极其轰动。这之前,哈尔滨的污水处理厂全部是国营,太平污水处理厂立项之前,哈尔滨还刚建成了一家国资污水处理厂。
是否能走得下去?朴庸健既有底也没底。他说:“首先是解决理念的问题,这体现在政府的放权与放手。其次才是市场化的管理手段带来效益。”
2004年5月1日,《市政公用事业特许经营管理办法》正式实施,显然透露出了政府部门转变管理方式的态度。1995年以前,市场化机制主要在电厂、高速公路基础设施领域采用;1995年到2009年间,开始在污水处理、垃圾处理等领域实施。太平污水处理厂BOT项目是应政策而生的。
太平污水处理厂与政府部门的磨合伴随着政府屡屡发生的人事变动起起伏伏,朴庸健没有多谈,虽然某些深层次的问题至今博弈不断,但10年磨合下来,政企双方的沟通已基本不存在障碍。
总结太平污水处理厂“有底”的经验,中国财政学会PPP专业委员会常务委员、大岳咨询有限公司总经理金永祥认为,PPP模式的本质是市场机制,太平污水处理厂是充分竞争的产物,政府也充分重视了市场,其结果是政府需要的污水处理的效率提高了,企业也受益了。
金永祥曾经为若干城市提供过数百个基础设施投资项目咨询,点评完太平污水处理厂,他提到了PPP模式的盲区。
比如,在有些地区,社会资本与政府协调好,由社会资本与政府的一个下属机构成立一个合资公司,然后由合资公司不经竞争就直接做政府推出的一些项目。
“虽然表面上具备公私合作的特点,但它缺乏市场机制的竞争,还是无法提高效率,这不是真正的PPP模式。所以大家可以看到,这种项目十中有九成本高,代价大,甚至比传统体制下的运营模式更浪费。也有这样的可能,特殊情况下,用这种方式也是合理的,但一定要有特殊的监管程序。”
“我们要防止好经被念歪了。”金永祥说。
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