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众所周知，法人的权利是私权利。政府部门在签订和履行PPP项目合同中属于合同主体的一方，这时，赋有行政权力的政府部门体现法人属性，称之为“公法人”;合同的另一方无论其投资属性国有、私有统称之为“私法人”。公法人和私法人在民事合同中和合作伙伴的权利地位是平等的且都体现了民事行为的私权利——签订并履行合同。因此，PPP合作项目就是公法人和私法人合作的项目，即(Public-Private-Partnership, PPP)合作项目。
在PPP合同中，“政府主体”体现了公权力和私权利两种法律属性，“政府主体”在项目中的监督和介入体现政府职能属于公权力。按照合同付费或提供特定条件属于私权利。“社会投资主体”没有政府职能只有私权利，即在合同履行中行使的权利。因此PPP合同具有公法和私法两重法律关系。
(二)PPP项目的模式和基本特征
1、PPP常见模式
从广义上来说，PPP指的是企业参与提供传统上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类，三个类别分别衍生出多种形式，其中，TOT、BOT模式是PPP项目的一种形式。世界银行关于PPP项目的主要模式如下图所示。
该图资料来源：世界银行，王灏(2004)民生证券研究院整理
其中：D(design)设计，B(build)建造， O(operate)运行，O(own)拥有， T(transfer)移交，P(purchase)购买，L(lease)租赁，U(upgrade)更新，MM(major maintenance)重要维护。
如DBMM为设计建设重要维护项目;O﹠M为运行和维护项目;DBO为设计建造和运行项目;PUOT、(LUOT)分别为租赁(购买)、更新、运营、移交项目。
2、PPP模式的基本特征
我国的PPP项目模式同样具有国际通行的三个显著特征：平等伙伴、利益共享、风险共担。表现在：
(1)PPP项目涉及基础设施、基础产业、社会事业、公共服务等，它们不是一般的商业性项目，具有明显的政策导向特征，是政府应该做的事情。过去政府自己做，现在通过开放市场，通过体制机制创新鼓励社会资本来做，或者是政府和社会资本通过建立合作伙伴关系，属于平等的法人地位。采用PPP模式由双方共同做，无论是采用哪种方式来运作，这类项目与一般的商业性项目会有很大不同。
(2)PPP项目所提供的产品或服务的市场比较稳定，因为提供的是社会必须的公共服务，市场风险不大，或者即便有市场风险，可以通过签订特殊合同条款来规避。因此，社会资本的收益也会受到限制，投资者应追求的是稳定的合理回报，政府也会保证这一合理回报。
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为落实党中央国务院决策部署，进一步规范基础设施和公用事业特许经营活动，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力，国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行对《基础设施和公用事业特
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