论契约精神在PPP项目中的重要性-北极星固废网

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PPP(政府与社会资本合作)模式在中央的力推之下，已在全国范围内强势推进，开展的如火如荼，继财政部于今年9月29号发布了总投资为6589亿元的第二批PPP示范项目名单之后，以各地地方财政部门(如浙江、福建财政厅等)为主导的项目推介会也是有模有样的相继推开，一时间，PPP项目大有遍地开花之势。

但令人担心的是，PPP模式由于其自身的特点，目前为止，真正落地的项目为之甚少，可项目推进过程中遇到的问题却不在少数。结构设计缺陷、风险分配不公、融资难等等问题都在困扰着PPP模式的大踏步迈进，这其中，政府信用也就是在合同履行过程中政府方契约精神缺失这一问题已经成为社会资本顺利融入PPP模式的绊脚石。

就在几天前，网友在天涯BBS发帖爆料“西宁市政府违反特许经营权合同，出动公安、城管执法、西宁排水公司等上百人，强占污水厂”。在此之前，因为西宁政府长期拖欠水费，运营商鹏鹞集团就向中国国际经济贸易仲裁委员会提请仲裁并胜诉，西宁市排水公司和西宁市水利局共支付鹏鹞环保一、三污水厂欠费3300多万元，及违约金370多万元。

西宁事件并非个例，很多地方政府在PPP项目建设运营过程中暴露出来的不诚信以及各种违约行为都反映出契约精神缺失严重影响PPP良性发展的这一问题。

众所周知，PPP在我国并非新生事物，早在上世纪80年代，就有社会资本(外资较多)希望通过授予特许经营权的模式开展某些诸如公路、水利等项目的建设，但推广的力度不大，公众的关注度也就不多，而随着我国城市化进程的加快以及地方性债务危机的出现，PPP模式作为基础设施和公共服务崭新的资金来源和运营模式，在中央的大力推广之下以及地方政府意识到PPP模式可以起到减少地方新增债务等原因之下，PPP方才呈现出备受关注这一局势。

但除了上文提及的原因之外，PPP在推进过程中还存在着如下的问题：首先、PPP项目合同复杂、期限长，政府和社会资本双方需要较长的谈判时间。其次，有些地方政府忽视PPP模式最重要的体制机制创新内涵，仅仅单纯的将其理解为新型的融资工具。由于认识不到这一点，也就不愿意拿出现金流预期明朗的PPP项目，缺乏与社会资本合作的诚意，往往会让社会资本质疑地方政府的采取PPP模式的初衷。实践证明，由于政治压力、经济因素或其他原因，政府还可能撕毁原来签订的合同，甚至以或明或暗的手段阻碍项目正常运作。这类例子即使数量有限，但产生的影响却是极坏，毕竟在PPP项目运行过程中，政府处于强势地位，社会资本在遭遇到政府违约的情形中往往敢怒不敢言，吃哑巴亏的可能性较大。因而，政府在PPP项目中践行契约精神，培养契约意识刻不容缓。

说到契约精神，我们首先得来谈谈什么是契约。“契约”一词源于拉丁文，在拉丁文中的原义为“交易”，而契约精神指的就是遵守交易规则这一理念，目前来说，契约精神已经成为西方文明社会的主流精神。而其作为商品经济发展的产物具体内容主要包括以下四个方面：契约自由精神、契约平等精神、契约信守精神、契约救济精神。细致的来讲，就是交易双方在平等地位的基础上，本着自由与信守承诺的观念实现交易行为，并规定了相应的救济模式。事实上契约精神在一定程度上是将合同法的法律规制上升到理念层面，让人们发至内心去遵守规则，而不是仅仅依靠法律强制。因而，契约精神是市场经济条件下企业、个人理应遵守的理念，但伴随着时代的发展，契约精神也已经从私法领域扩展到公法领域，遵守契约精神的主体也从企业、个人扩大到了政府、各类国际组织等。

鉴于契约精神在民主法治的形成过程中起到的作用，它对我国社会主义法治国家的构建和社会主义市场经济的良性运转也发挥着积极的作用。回到PPP这一话题，遵守契约精神这一点甚至可以抛开人们对PPP合同的属性争议，不论PPP合同属于行政合同还是普通的民事合同，都应当将契约精神当成最重要的指引，PPP模式要发展，最重要的是需要合作双方都具备契约精神。

对于PPP合作的双方来讲，政府能否遵守契约精神是至关重要的问题。若想PPP模式健康发展，政府方必须建立一个透明公开、可预期的政策制度，重合同、守信用，让契约精神可以为PPP模式有序发展提供最佳的发展环境。具体来说应针对部分地方政府在PPP项目的执行过程中出现的问题来进行分析。比如，根据财政部113号文的规定，在PPP风险分担方面，政府应该承担法律、政策、最低需求等相关风险，因而，政府应该要确保自身对法律、法规有很强的执行力，不能发生政策随意修改之类的问题，不能不按照合同约定实现为社会资本方提供满足最低需求的条款;此外，要排除地方政府换届对社会资本产生的困扰。一些地方政府往往只会考虑新任领导人发展思路，而对前任领导人与社会资本所签署的各类PPP合同不予关心。因而诸如之前就已经开展的PPP项目进行到一半如何继续，新一届领导是否会修改既定政策等问题都与政府遵守契约精神戚戚相关，此外，项目如何实施、政府在项目执行阶段绩效评价体系如何制定，也需要在项目开始之前详细确定。毕竟这些情况的发生对PPP能否持续发展都会产生较大影响，也给政府违背最初约定条款提供可能。

其次，契约精神的遵守不是政府单方面的事情，社会资本作为PPP项目中具体负责建设、运营、维护的一方也需要具有契约精神。虽然在PPP项目合作中，政府占主导地位，社会资本处于弱势地位，但在项目的进行过程中，社会资本也有较大的自主决定权。项目开始后，社会资本不能随意“甩手不干”，而是应该按照合同约定开展项目的具体工作，政府与社会资本之间应设立专门的监管机制，对PPP模式中合作双方进行监管，严格规范项目进程和对SPV公司在项目运营中的绩效评定。

就当前PPP模式的推广力度来看，中央确实对PPP模式寄予厚望，希望PPP模式能够达到减轻地方政府债务负担，缓减地方融资平台压力之目的，同时让社会资本参与公共基础和服务的建设，也有利于其拓展投资渠道，发挥社会资本的优势提高项目运作的效率。既然如此，PPP项目的参与各方都应该规范运作、尊重契约精神，从而保证PPP项目能够顺利推进，为我国经济持续健康发展提供助力。

本文由浙江泽大(金华)律师事务所朱挺律师供稿，尊重原创，转载请明显注明出处。

原标题：论契约精神在PPP项目中的重要性

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