王志轩：“十三五”电力行业碳排放交易市场发展前景

党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对我国“十三五”时期的经济社会发展提出了新的目标和任务，这是新时期能源改革发展的指导思想和行动指南。为深入学习贯彻《建议》，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展，推动能源革命不断取得新成果，中国电力新闻网推出“深入贯彻五中全会精神，展望十三五能源改革发展”大型系列宣传专题，采访专家学者，畅谈学习贯彻《建议》的认识体会。今天，中国电力新闻网刊发本网记者专访中国电力企业联合会秘书长王志轩的文章，敬请关注。

中国电力企业联合会秘书长王志轩

中电新闻网记者：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。请您谈一谈电力行业如何贯彻这个发展理念。

王志轩：十三五期间是全面建成小康社会的决胜阶段，五大发展理念就是对“全面”的最好诠释。电力行业贯彻五大发展理念，关键是要从整体全面把握五大发展理念，不能把五大发展理念割裂开来，防止“木桶”原理中的短板效应。电力行业经过几十年尤其近十多年发展，不论从规模上还是发展质量上都取得了举世瞩目的巨大成就，但面对经济新常态和电力新常态，电力工业发展的一些基本矛盾发生了重大变化，较为突出的是电力供需矛盾由短缺向相对过剩转变，使电力行业与社会之间的矛盾进一步向电力行业内部矛盾扩展，发电与电网、发电与发电之间的矛盾扩展。在环境与发展矛盾上，由常规污染物约束为主向低碳和水资源等约束上转变，使火电与可再生能源发电的矛盾、西电东送与就地平衡的矛盾、煤电与气电发展的矛盾、电力资源大范围优化配置与分布式电力发展的矛盾、电力清洁化与电网安全的矛盾以及电力改革预期的电价下降与电力清洁化带来的成本提高的矛盾都越来越尖锐。解决以上矛盾，必须以五大发展理念为指导，从全面建成小康社会大局出发，将五大理念落实到具体指标、具体行动上来。从解决电力行业各种现实矛盾来看，我认为，五大理念的关键点是“协调”，这个协调包括政治要求与法律政策的协调，国家和地方利益的协调，政府部门间权力及权利的协调，行业内各企业主体利益的协调等。没有协调，其他四大理念难以真正落实。

中电新闻网记者：《建议》提出，拓展产业发展空间。支持节能环保、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业发展。加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域核心技术。目前，我国节能环保、电力装备、新能源产业的现状和技术水平如何?怎样进一步推进?

王志轩：从通用电力节能环保产业、电力装备、新能源产业看，我国总体上可以达到世界先进水平，但是一些核心技术仍然掌握在发达国家手中。特高压输电技术世界领先，核电、水电、新能源发电、火电机组部分技术国际领先。从进一步推进上看，主要是从三个方面考虑：一是要突破核心技术，否则会造成中国产业化发展看起来很美，但与效益不成正比，或者看起来建设期费用不高，但运行期成本居高不下的情况。二是要因地制宜应用新技术和设备。中国各地经济、技术、人力资源发展不平衡、客观因素造成的环境质量影响要素及环保敏感性不同，因此，在技术创新和使用新技术、新设备上，防止一刀切，而根据各地、各行业的特点采取区别性政策恰恰是“全面”的应有之义，如超低排放不能一刀切。三是做到产业效益和社会效益相得益彰。节能减排产业对国内而言，效益不仅体现在它们自身对GDP的贡献上，更是体现在节能减排的效果上。如花费大量污染控制设备投入和电价补贴并没有带来真正的环境质量改善或得不偿失，这样的GDP增长不但没有正面意义，且是一种浪费。在我国结构性环境污染和结构性浪费仍然突出的情况下，要对行业节能减排效益和社会节能减排效益进行协调，使节能减排社会效益最大化。如通过降低电力污染物排放总量并使电力大气污染物排放比例上升才能解决污染问题，而电力污染物排放比例下降只说明结构性污染更为严重。

中电新闻网记者：《建议》提出，推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。提高非化石能源比重，推动煤炭等化石能源清洁高效利用。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能，安全高效发展核电。加强储能和智能电网建设，发展分布式能源，推行节能低碳电力调度。请您谈一谈对优化能源结构、推动低碳循环发展的认识。

王志轩：认识有三个方面：一是习近平总书记关于推动能源革命的重要论述进一步成为全党的共识，成为十三五建设“现代能源体系”的行动指南。二是十三五期间，把低碳发展放到更加重要的位置，这与我国承诺在2030年左右达到碳排放峰值有直接关联。三是低碳发展的关键是提高非化石能源比重和推动煤炭等化石能源清洁高效利用，二者相辅相成，互相促进。结合对世界各国能源发展的分析，我认为，全世界根本不存在什么最好的能源结构，只有最适合不同国家的能源结构。如果仅从区域面积大小来看，我国的一个省要比一些国家还要大，而且这些省的可再生能源生产的比例也非常高。就可再生能源发电比重来看，我国比美国也高。但这些并不能成为每个省、每个国家都学习的榜样，关键还要从我国能源和社会发展综合价值标准上判断什么是我国合理的能源结构，而不能从别的国家能源结构比例上判断中国是否合适。

中电新闻网记者：《建议》提出，实施新能源汽车推广计划，提高电动车产业化水平。电力行业怎样积极参与这个推广计划?

王志轩：首先应当充分认识到新能源汽车推广计划的意义。新能源汽车包括纯电动汽车、增程式电动汽车、混合动力汽车、燃料电池电动汽车、氢发动机汽车、其他新能源汽车等。新能源汽车的发展，一是对促进整体技术进步、环境保护、经济与社会发展都有巨大的推动作用，其发展前景是光明的。二是不论哪种新能源汽车都直接或间接的与电力保持密切关系，电力工业是新能源汽车发展的坚实支撑，同样，新能源汽车也是电力工业的发展的重要源动力，尤其是在电力相对富余时期，更是电力工业发展的市场基础。三是新能源汽车从本质上看也是重要的储电、储能设备，科学、合理、有序推进新能源汽车发展，对于稳定电网系统和解决新能源发电的波动性具有重要作用。其次是电力工业要积极推动智能电网建设，加快充电设施和其他适合新能源汽车发展的电力设施建设，提供硬件保障。再次，要推动有利于新能源汽车与电力协调发展的软件环境建设，如相关技术标准制定、政策引导以及服务体系完善。总之，新能源汽车的推广必须与电力系统同步、协调规划和推广。

中电新闻网记者：《建议》提出，主动控制碳排放，加强高能耗行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，支持优化开发区域率先实现碳排放峰值目标，实施近零碳排放区示范工程。电力行业如何更好地贯彻这个要求?

王志轩：由于电力工业基础性、共用性、对能源资源系统具有优化的特性，电力行业在贯彻节能减碳方面必须从两方面考虑：一是要正确分析电力行业自身节能减碳的作用。从煤炭消费来看，约50%用于发电，从电量比例来看，煤电仍然占70%，电力生产转换过程温室气体排放是各行业之首，提高电力转化效率对于减少全国单位电量的碳排放强度从而降低单位GDP碳排放强度有重要作用。同时，要正确区分电力能效/碳排放与其他行业能效/碳排放的本质区别。电力行业的碳排放是能源转换提高质量过程中自身消耗的排放，而不是转换中的排放。在电力转换中，燃料煤是低品位能源，而作为产品的电是高品位能源，电力行业能源消耗的碳排放量不是煤炭转换中碳排放总量，而是发电中实现经济价值过程消耗的“厂用电率”对应的碳排放量，2014年全国平均厂用电率为4.83%。在煤炭转换电力过程中，如果不是热电联产的话，的确约有60%的煤炭热量失散了，但获得了优质的电能，这些散失热量所排放的二氧化碳应当“附加”到电量上。不同电力企业由于水平不同，电量上“附加”的二氧化碳的量不同，可以作为比较产品质量优劣的标准。同样，电网实现其价值的能源消耗是线损，2014年为6.64%。因此，应当综合考虑这些因素对电力产业是否为高能耗或高碳排放进行管理，不能简单地以消耗了多少煤炭(或者能源)总量进行管理。只有从理论上区分清楚电力企业在节能减碳中的性质和作用，才能在实践中施以科学管理，否则，再先进的发电厂也是“高能耗”企业，这就不科学了。二是要发挥好电力在促进全社会低碳发展中的作用。在现代能源体系中，能源的电力化、电力的绿色(清洁、低碳、高效)化、以及终端能源消费的电力化是不可逆转的发展方向，也可以说，电力是能源生产和消费的核心。因此，围绕电力为中心对生产系统、生活系统、能源系统的优化是经济和社会低碳发展的关键。面向十三五，在进行能源及电力发展规则编制时，要解放思想，打破常规，改革长期以来以简单地以需求预测加节约来简单地进行电力、电量平衡的方法开展电力规划的方式;要破除简单地以电力设备运行小时数来判断电力是否过剩的思维方式;要充分全面考虑电力对能源系统、经济社会发展的能动作用，加快推进电力替代，缓解严重的雾霾污染和高碳排放压力。由于智能电网发展以及电能更加广泛应用和电力消费比重的快速提高，为通过节约电力来节约能源和低碳排放奠定了物质基础，因此，电力消费将成为能源节约的最有效途径。在构建以电力为核心的现代能源系统过程中，要避免简单提出电力碳排放峰值早日到来的预想或者措施，而是要系统考虑碳减排行动，也可能是电力碳排放峰值的适当推后，才能促进全社会碳排放峰会的提前到来。

中电新闻网记者：《建议》提出，全面节约和高效利用资源。建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。请您谈一谈电力行业的碳排放交易市场发展前景。

王志轩：首先，采用各种“权”的目不是为了“权”而用权，关键是为了实现五大发展理念所要求的结果。不同的政策都有不同的适用对象，经过几十年改革开放的不断推进，各个行业发展情况大不相同，已经采用和正在采用的各种措施及效果也不相同，要具体问题具体分析。对于电力工业的常规污染物控制和碳排放控制应采取不同政策措施，如对于电力行业常规大气污染控制，采用国际通用排放标准进行强制性管理是非常有效的一种方法，在我国已经取得了巨大成就。如果再叠加排污权有偿使用、又叠加排污收费、还叠加总量控制会造成手段的重复使用，而不是配套使用，结果造成行政资源浪费和企业沉重负担。十三五规划建议指出，要“建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”，“实施工业污染源全面达标排放计划”。所以，对常规污染物控制应当以排放标准为核心整合各种污染控制的要求，通过排放许可证方式进行管理，真正使政府做到法无授权不可为，法定职责必须为，而企业做到法有要求必须为，法无禁止即可为。

对于电力行业碳排放控制，应当建立以排污交易为核心的碳减排机制。我认为，碳排放交易是在明确的碳排放总量目标下，在一定管辖区域内，允许碳排放主体或者其他合法主体拥有在一定时限内排放一定碳的权利，这种权利可以通过行政配额得到，也可以通过市场购买获得，且允许这种权利在确保碳实际排放不超过限定排放总量下，像商品一样在交易市场参与者之间交易，以达到碳交易成本最优。对于电力行业碳排放交易，建立形成国家层面确定并管理全国碳排放总量及各行业总量目标，以电厂为核算单元分配碳总量、电力集团公司可调节管理、地方政府监管、第三方核查、在全国市场交易平台上交易的机制。

实施碳排放交易，要吸取环保常规污染物管理的经验和教训。一是加强顶层设计，处理好政府和市场的关系，充分释放企业创新的活力，处理好低碳和经济的矛盾。二是在初始排放权分配上，要坚持价值导向，综合权衡，公开、公平、公正分配排污权。三是要尽可能避免“乱”，防止上下不通畅、左右相矛盾、前后不协调政策的交叉，管理交叉，监督交叉。