【创新实践】陕西省水务集团县城供水PPP模式

陕西省县城供水自1996年交由水利部门管理，实现了从源头到水龙头一体化管理，但由于长期无固定资金投入，县城供水基本上处于只能维持、不能发展的状态。近年来，随着工业化、城镇化建设的加快推进，县城规模不断扩大，生活与工业用水需水量增加，自来水供需矛盾日益突出。供水保障能力低、水源不足、水质差、管理水平落后，是陕西省县城供水行业的普遍现状。供水配套设施陈旧、建设资金缺口大、供水企业经营亏损等问题，成为制约陕西省城镇化及县域经济发展的瓶颈。打破传统管水用水机制，盘活现有水利资源，陕西水务集团在破解县城供水难题中，主动作为、积极创新，充分发挥政府和市场之手，为地方发展助力、为投资进度加力、为项目融资借力，构建起了陕西省县城供水市场化的新格局。

水是民生保障和经济发展的重要战略资源，对于任何一个地方来说，只要能解决好水的问题，社会就能稳定，经济就能发展。

陕西不是一个水资源大省，先天总量不足，后天又时空分布不均。再加上随着工业化、城镇化建设加快推进，城市规模不断扩大，县城供水问题日益突出，尤其是到了用水高峰的夏天，经常会遇到停水、停工的现象，可以说供水问题已经成为制约地方经济社会发展的瓶颈。

2014年，陕西省遭遇大旱，特别是商南、三原等地旱情严重，县城供水严重不足，引起了社会各界的广泛关注。省委、省政府主要领导高度重视，多次就县城供水工作作出重要批示。

2014年8月19日，按照赵正永书记、娄勤俭省长的指示，祝列克副省长组织省发改委、财政、住建、水利等部门召开了县城供水专题会议，会议从规划、融资、市场化等方面，为县城供水产业的发展勾画了蓝图，明确了县城供水的发展方向，并特别提出要用市场化手段，引入社会资本，加大融资力度，充分调动地方积极性和资源，统筹解决县城供水问题。

一些投资进不来，因为水问题无法解决，一些项目无法上马，也是因为水问题无法解决。在经济下行大环境下，如何创新管理方式，盘活现有水利资源，成为了摆在水务部门面前的一道难题。

2014年下半年，省水务集团按照中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革方向，和省政府确定的“政府主导、市场运作、企业管理”的水务市场化指导思想，结合水务行业特征，创新思路、大胆尝试，积极探索运用创新模式开展县城供水服务，推进水务市场化工作。

2014年9月4日，省水务集团与富县签订了供水合作协议，正式启动了全省第一个县级供水市场化试点，并在这个项目中首次尝试了PPP模式，对县城水源和供水企业进行统一整合和管理，既打破原来多头管理格局，又能理顺体制机制，解决产权不清、责任不明问题，便于供水工作从传统的供水管理向需水管理转变。更主要的是通过整合，盘活了国有资产，变资产为资本、变资本为资金，加大了筹融资力度，减轻了政府的财政负担，大大提升了陕西省县城供水的能力和水平，创造了陕西省水务市场化工作“富县模式”的范例。

“确保不因水问题制约地方生产生活和招商工作，这是我们的首要目标，也是我们作为公益性国企的责任和承诺。”省水务集团执行董事、总经理王瑜说。正是因为这样的目标和信心，省水务集团在推进县城供水市场化改革中得到了地方政府和水务企业的双重欢迎，截至目前，已接手了陕西省16个县和汉中、延安两个市的县城供水业务，不仅为地方百姓生活提供了安全足量的用水需求，也为陕西省经济发展提供了一股强劲的驱动力。

1、破解县城水殇，“富县模式”的示范效应

富县自来水公司成立于1972年，为自收自支事业单位，负责县城3.9万人的生产生活用水。供水量仅为3000m?/d，年售水量约80万m?有职工80人。2013年经营收入431万元，亏损约140万元。一方面存在供水能力不足，企业运行效益不佳，供水工程与设备老化、机构臃肿的问题，另一方面可供水源不足，新建供水工程建设资金缺乏，工程进度难以得到保障，原有供水设施现状已不能满足当地生产和生活用水的需要，严重限制了富县经济的发展。

2014年7月，省水务集团开始与富县政府进行接洽，在双方对合作模式取得一致认同后，省水务集团开始对当地供水现状展开深入调研。对其供水市场化过程中可能产生的投入和收益进行科学测算，对项目的经济效益和社会效益进行论证，并提出可行的市场化合作方案，明确了资金来源和资金额度。随后，双方进行谈判，在合作互赢的原则下，明确双方的权利和责任，即政府作为地方供水责任主体，加强发挥其对供水服务的监管职能，将水源工程、管网、供水设备等设施及涉水企业交由省水务集团进行运营管理，并授予省水务集团当地供水特许经营权;水务集团通过市场化手段筹措资金，完成对富县供水工程的投资和建设，保障其供水能力，负责供水企业的高效运行。在达成以上共识的基础上，双方签订了市场化合作协议，正式启动项目合作。

在解决富县供水项目投资来源的问题上，省水务集团大胆引入了社会资本，一方面与农发行、国开行等开发性金融机构进行开发性金融合作，为供水项目争取中长期贷款额度;另一方面，通过土地增值变现、收费权质押的方式多渠道融资，撬动社会资本进入富县供水基础设施建设。

2014年12月，水务集团顺利完成对富县供水服务的全面接管。经过近一年的运行，项目运行效果显著：第一，保障了供水项目建设资金投入。目前已完成项目投资近6000万元，通过扩建水厂、铺设管网、更新设备、新增日供水能力5000m?，新建二水厂已于2015年7月7日实现通水，及时解决应对了今年夏天富县干旱，原有水源供水能力不足的问题。第二，提升了供水服务能力，保障了居民的正常用水需求。解决了当地存续多年的缺水问题，使拖延三年未能解决的延能化基地用水问题得以解决。第三，健全了供水公司内部管控流程，提高了运营效率。建立全面预算管理制度，实行严格的资金拨付管理。自接管以来，富县供水公司没有新进一名员工，供水规模扩大了一倍，今年职工收入也有了明显的改善。

对于富县政府来说，一是政企分离后政府的监管职能得以有效发挥，有力提高了供水的公共服务质量。二是供水工程资金投入得到解决，减轻了财政压力，为当地经济发展提供了强有力的水动力。

2、供水服务PPP项目的做法，回答了五个为什么

在水务市场化工作推进中，可以说省水务集团是在不断探索中前进。

通过总结富县项目经验，并结合PPP模式思想，水务集团提炼出了水务市场化的“富县模式”，形成了水务市场化的一整套工作流程和运营模式，在全省县城水务市场化工作中进行复制推广。

一是为什么要争取地方政府的支持，实现合作共赢?

在水务市场化推进过程中，如何调动地方政府的积极性，使其充分参与到供水PPP项目中来，提供相应的配合与支持，对于项目的顺利推进起着关键的作用。在接洽开始，水务集团就市场化合作内容与地方政府进行多层面深入交流，宣传推介市场化合作模式的利好。充分利用供水服务公益性的特性及国家鼓励的市场化发展方向，先在思想认识上与当地政府取得一致。然后在项目的合作运行上，引入专业机构，与政府一起就项目建设规划、资金投入、运行管理和预期效益等内容进行商谈论证，提出科学有效的运作方案。对于单纯靠供水不能回收成本的项目，水务集团积极向政府争取相应政策补偿支持，通过资产、土地划转等形式进行回补，确保项目合作的持续稳定性。最后，本着互利互赢的原则，与政府达成“各尽其能，各得其所”的共识，开展合作。