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对排污许可证制度的看法

从字面上或者表面上看，排污许可证并不是环保管理的一种内在实质要求，而只是管理手段的外在表现形式，即环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。正如正常的企业要有营业执照、合法夫妻要有结婚证一样，只要各种内在的要求都达到了，“领证”不过是走一下程序。但事实绝非这样简单。既然在环境管理上已经有了排放标准、总量控制、排污收费等多重制度，为何将排污许可证作为一种独立的法定要求的制度，这是因为排污许可证制度有着其他环境管理制度不能替代的内在的要求。

2014年11月27日，环保部在其官方网站上发布了《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿，向社会广泛征求意见。从网上的大量议论不难发现，征求意见过程引发了大量的争议，甚至有人建议应该回炉重新制定。排污许可证是我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律吸取了外国环境立法的成功经验而做出的明确规定。排污许可证制度的实施，是对以往分散式、分权式环境管理向集中式环境管理思路的重大调整，是形似依法管理、实则是人治管理走到实质上依法管理的重大调整，是貌似科学管理、实则是盲目管理走向科学管理的调整。科学设置的排污许可证管理可以使一些非科学的内容露出原形。

“十五”以来，全国环保佳绩不断，但是环境质量却没有相应改善。原因在于，分散式管理都是以“数量”或者以“过程目标”为基础，而不是以“质量”或者“根本目标”为基础，大量的为了改善环境质量的手段如污染物总量控制、污染物治理计划已经确定就与环境质量脱钩，为了完成“数字”上的任务，促使数据造假，这已成了公开的秘密。这些就是火电厂一家完成了全国二氧化硫排减任务，但是全国环境质量并未改善反而加重的原因。排污许可证之所以不仅仅是凭证而是一种独立的制度，是因为不同制度针对的环境问题不同，对同一环境问题当多个制度并行时会造成行政管理混乱企业管理成本提高，因此，排污许可证不能将各种制度要求像算术加法一样机械重叠在一起，而是有利于将各种环境管理要求有针对性地有机结合、优势互补，以实现排污管理与环境质量挂钩的有效手段。环保部《排污许可证管理暂行办法》征求意见之初就引起很大的反响，就是机械地将现有制度叠加所造成。之所以在过去没有引起更多人的注意，是因为管理分散在各个部门和机构，将其集中在一起时，制度之间的很多缺陷原形毕露。

排污许可证要能够发挥作用，就必须是作为衡量企业(或法人)是否依法运行和控制污染物的唯一法定要求。它是以排放标准要求为主体，并将排放标准没有包含但是又必须依法要求的内容进行综合、集中的体现，即是政府对企业污染排放监管上的权力清单、责任清单、负面清单的综合体现，是企业应依法遵守排污要求的集成。要达到这样的目的，排污许可证绝不只是“一个证书”来挂在墙上，而应是一个标准化的环保“许可书”，企业只要以“许可书”上载明的要求来进行污染控制，不需要再查阅其他环保要求，避免法律依据的模糊性。排污许可证规定外的所有活动，企业可“法无禁止皆可为”。需要注意的是，排污许可证需要载明污染物排放口位置、污染物种类、浓度要求(不应是总量)等，更需要载明具体是由哪个环保行政主管部门对企业监管，但是对于具体过程、工艺、设备等由企业自行选择的事项不应予以规定。

综合建议

取消总量控制与排放标准的并行管理方式，以排放标准统领排污管理，将总量控制可能存在的优点(除过排放权交易要用到外，我还没有发现有什么优点)，集成到排放标准的管理上，或者环保规划的制订上，千万不要再做将指标层层分配到地区和企业的事情了。

建议《大气污染防治法》修订中不再涉及总量控制条款。我认为不论从目的来看，还是制定的程序来看，还是从法律体系来看，《大气污染防治法》与《环境保护法》是同位法，《环境保护法》并不指导《大气污染防治法》，因此，《环境保护法》的总量控制并不一定要执行，当然应尽量避免矛盾。而且，现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》并没有作废，而新的《大气污染防治法》颁布的话，根据《立法法》的原则应当是专项法为先。更为重要的是我们不能将已经知道不科学的东西再大行其道。

如确在某封闭性、区域性的体系中，例如一个湖泊进行污染物总量控制时，也必须在是环境质量评价的基础上进行总量测算和总量控制，然后可以通过排放标准或者规划加以实施，当然也可以将总量指标分配到企业，但这已经不是现在意义上的总量控制了。无论如何，我们不能人为自上而下“拍”一个总量，然后层层分解直至企业。

按照依法治国要求，全面回归以排放标准为基础和核心手段进行环境管理的国际通行做法，同时排放标准的制修订工作、程序等应进一步完善，提高标准制订的合法性、权威性、全面性。建议由环保主管部门牵头，联合宏观调控、经济协调、行业主管、科技主管等部门进行修订，且与技术监督部门脱离。根据我国法规体系的要求，排放标准以国务院颁布能更好体现国家环境、经济、技术条件相协调的法律原则，实际上2012年以PM2.5进入环境质量标准为特征的《环境空气质量标准》修订就是由国务院常务会通过后颁布的，而近些年由国务院颁布了大量有关污染控制要求的文件如大气“国十条”，充分说明了解决重大环保问题是需要由国务院来统领的，作为基础和核心的排放限值的法规要求，由国务院颁布也是合情、合理、合法的。

建议将排放标准回归到以国家标准为最低限值要求的标准层阶，给予地方以当地环境质量要求制定地方排放标准充分的空间。对排放标准实施过程中存在的问题，如考核形式、豁免要求等参考国外排放标准的通行做法进行明确规定。实际上即便是日本这样高度重视环境保护的国家，其烟尘排放标准的限值还是每立方米100毫克，而我国已经是每立方米30毫克(特别排放限值是每立方米20毫克、超低排放要求是每立方米10毫克、一些地方政府的要求是每立方米5毫克)。由于我国环保法律规定的地方人民政府对环境质量负责的要求没有变也不应当改变，地方政府会根据各自的要求制定更合适的标准。

以排放标准为核心执行排污许可证制度，将排污许可证打造成政府对企业污染排放监管上权力清单、责任清单、负面清单综合体，明确具体的、唯一的监管机构名称。(作者系中国电力企业联合会秘书长)

延伸阅读：

王志轩：中国火电厂大气污染物控制政策辨析(上)

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