财政部制定“游戏规则”何种PPP项目才算“物有所值”？

12月28日，财政部连续发布《PPP物有所值评价指引(试行)》、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》，为PPP项目制定新“游戏规则”，以进一步推动PPP项目规范化运作。这两个文件在PPP界引起广泛关注，前者涉及到PPP项目的物有所值评价体系，后者主要是PPP项目的公开透明真实，业内评价称PPP项目精细化管理迈出艰难一步。

大岳咨询总经理金永祥向《华夏时报》记者表示，物有所值评价(VFM)是决定一个项目采用传统模式还是PPP模式的决策工具，千呼万唤始出来将对规范PPP项目的运作起到重要支撑。

延伸阅读：

财政部关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知 (全文)

何为物有所值

所谓物有所值评价指引(ValueforMoney，VfM)，财政部的解释称这是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。具体指引对从物有所值评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露等方面进行了明确，为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展提供了顶层指导。

金永祥介绍，在财政部提出物有所值之前，各地做PPP项目时都要用论证PPP是否可行的办法进行决策，这种办法用这次财政部文件的说法可以称之为物有所值定性评价，但不够系统。“各地都曾尝试进行物有所值定性评价和定量评价，但采取的方法是基于各自对物有所值的理解，因此评价结果往往有很多争议。”

《指引》明确了物有所值定性评价和定量评价的具体评价内容，提供了各行业项目测评时的重要依据。如定性评价从六个重要的方面展开：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等，且各项目可以根据项目的特性和实际情况进行扩展，具体评价体系及评分标准皆在附件中予以充分说明。

上海财政局外经处纪鑫华向《华夏时报》表示，“《指引》主要关注PPP项目全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等6项‘基本评价指标’，这6项也是财政部目前推进PPP规范开展所主要关注的重点方向。因此也被明确作为评价的‘必选动作’。”

《指引》第五条称，对拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价，“物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。”

金永祥说，这次物有所值评价指引的出台主要明确了两件事：第一，以定性评价为主，鼓励进行定量评价;第二，提出了定性评价和定量评价的方法。第一点符合我国的实际情况，定性评价在现阶段有现实意义，为PPP决策提供了系统性方法论，鼓励做定量评价的提法是一种折衷考虑也是可进可退的政策选择，目前的定量评价由于自身的不完善在决策中的真实作用不会太大，但随着不断尝试推进，可能会逐步完善起来。

纪鑫华认为，立足于现阶段客观实际，以定性评价为抓手推进物有所值评价，既能鼓励各地结合实际推进、避免盲目开展无数据支撑的定量测算，更能逐步培养各相关方的物有所值理念、为日后以大数据积累为支撑的定量评价迈出坚实的第一步。

两大利器约束PPP

而对于外界争议较大的物有所值定量评价，该《指引》也给出了计算的原则方法，将PPP项目全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值加总为PPP值(政府方净成本现值)，将参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本加总为PSC值(公共部门比较值)。前者小于后者的，即为通过定量评价。

金永祥认为，逐步推进PPP物有所值定量评价是明智的，我国很多特殊情况限制了我们简单借用国外决策工具，道德风险在国外不是问题但在国内又无法反映在评价体系中，同样的问题还有运作风险。“随着改革推进，我们社会会越来越规范，届时定量评价条件会成熟。”

为平衡不同行业和不同地区PPP项目开展和咨询服务的实际情况，财政部设定了相关“补充评价指标”作为定性评价的“自选动作”，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。两套“动作”的指标权重分别为80%和20%。

中国投资咨询政府与公共咨询事业部咨询经理吴赟表示，《指引》的发布统一国内对PPP项目评价的标准，降低了政府寻求合适投资过程中难度，有利于政府更好的判断自身项目的价值。“但我们认为更大的意义还在于社会投资人、监督机构等主体能够通过阅读和审视充分披露且标准严格的物有所值报告，对项目有准确且全面的判断，有利于更好地对接各方需求，更重要地降低和控制PPP项目宏观风险。”

金永祥认为，定性和定量评价方法的出台将有助于统一PPP项目的评价标准，尽管就具体某个项目而言，评价结果还会有一定误差，但不同项目之间的横向比较将更有说服力，这本身就很有价值，是对PPP很有意义的事情。

为规范PPP项目，财政部放出另一个大招是PPP项目的信息公开。财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》，财政部开发建设了PPP综合信息平台，“综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台。“要统一授权分级录入项目库信息，原则上经地方各级财政部门会同相关部门评估、筛选的潜在PPP项目基本信息，均应录入综合信息平台。”

“国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。”

纪鑫华说，建设PPP综合信息平台，用以收集、管理和发布PPP项目信息等内容，一方面强化了对PPP信息的规范发布要求，另一方面，从长远来看更为重要的是，建立和完善全国PPP项目信息，可以为日后的大数据运用打下坚实基础，能便捷地跟踪监督项目实施情况、及时地发现异常预警信息，并能指导地方政府完善项目设计方案。

“财政部用此举来约束各级政府PPP项目信息的真实、准确、规范和完整。预计将会用大数据来支撑PPP项目物有所值的定量评价开展。从这一点而言，财政部推出的两大利器也是相辅相成、互相促进的。”