环保局长眼中的“属地管理”与“垂直管理”-北极星环境监测网

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中央“十三五”规划建议明确提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，成为十八大以来全国引入省以下垂直管理的领域。这是环保执法管理体制的重大改革。从“属地管理”到“垂直管理”，再次彰显了党和国家对环境保护工作的高度重视。

从“属地管理”到“垂直管理”对基层的积极影响

在当前的属地管理模式之下，环境监测监察机构作为当地环保部门的内设机构，受环保部门委托开展监测监察执法工作，由于人、财、物均来源于地方，这给监测监察执法工作带来一定的困难和问题。一是环保监管的独立性，尤其是在镇一级，干预项目环保审批、干预环保执法活动的现象仍有出现，查与不查、罚与不罚等现象仍屡见不鲜。二是环保监管的公正性，在地方保护主义的影响下，执法不严、违法不究、以责代罚、以改代罚等情况大量存在，使得环保法律施行的刚性大打折扣，致使一些企业的环境违法行为查而不绝。三是环保监管的协同性，受行政区域管理的限制，各区域监察监测单位各自为战、力量分散，出现跨界污染纠纷时，往往相互推诿。四是执法人员的稳定性，基层环保部门人员由当地政府任命，人事变动较为频繁，队伍的稳定性和专业性难以保证，影响环保工作的顺利开展。

实行环境监测监察执法垂直管理是实行最严格环境保护制度的重要举措及保障，将有效破解环保体制上条条与块块之间的矛盾，促进基层环保工作的高效展开。一是有利于树立环保执法权威。由省安排地方的执法队伍，开展执法、监测行为，可减少属地的人为不当干预，保障执法队伍的专业性、独立性和稳定性，保证执法行为的公正性和执行力，提高监测数据的真实性和准确性，纠正上有政策、下有对策、弄虚作假的问题。同时，也能够更好地发现地方存在的环境问题，便于对地方环保部门和领导的追责。二是有利于监测监察高效开展。当前环境监测监察工作“主业繁重，副业繁多”的局面，既要承担执法监察和质量监测任务，又要兼顾地方信访维稳、应急管理、排污收费、信用管理、“三同时”验收等多项工作，无法专于主业。垂直管理将打破这种局面，使监测监察工作从繁杂的副业中解放出来。三是有利于打击环境违法行为。执法人员在不受地方干扰的情况下，有利于更好地落实环境执法“三不、三直”(不定时间、不打招呼、不听汇报，直奔现场、直接督查、直接曝光)的要求，保持执法检查高压态势，对环境违法行为实施零容忍，直接打击环境违法行为，使得违法行为依法得到及时查处，维护社会公平正义。四是有利于妥善解决跨区污染问题。由于大气污染、河流污染的流动性，必须从更大的范围来协调才能有效解决，实行垂直管理，可以摈弃行政区域的限制，促进污染问题协同治理。

垂直管理需处理好四个关系

根据国家有关环保机构监测监察执法垂直管理的初步设想，省级环保部门将直接管理市县级的监测监察机构，市级环保局实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市级环保局的派出机构。垂直管理改革是一项系统工程，实行过程中将面临与地方监管职责明晰、环保机构内部业务关系调整、监管监测上收导致地方监管能力减弱和缺失决策辅助、监测监察执法人员分流，以及不同地区发展差异而带来的环保管理标准难以统一等挑战，作为基层环保部门应积极主动适应新的环保管理体制机制，及时调整工作思路，创新管理方式，处理好四个关系。

一是垂直管理与统一监管的关系。根据新《环保法》规定，地方政府对本行政区域的环境质量负责，地方环保主管部门对本行政区域环保工作实施统一监督管理。监测监察执法权力上收之后，地方环保部门少了耳目(监测)和缺了手脚(监察)，如何更好履行统一监管职责?一方面可以考虑成立新环保机构弥补工作的空缺，另一方面应及时把工作重心调整到任务分解、污染治理、政策调控、市场调节、责任考核等方面，更加注重通过顶层设计、制度完善、督查督办的方式，推动环保工作。

二是环境保护与经济发展的关系。发展经济必须保护环境是可持续发展战略的要求。实施严格的环境保护政策，拒批污染项目的进驻，在一定时期内仍会对经济发展产生一定的影响。当垂直管理后，如何协调好省级环保部门的环境保护目标与当地政府的经济发展目标，如何从有利于整个社会健康、协调发展的角度处理好环境保护与经济发展的关系，促进绿色GDP的发展，值得各级部门深入研究。

三是省级垂直管理与地方属地管理的关系。环境问题本质上是经济社会发展问题，需要地方政府的综合管理与协调配合才能有效解决，同时具体的环保工作中，还涉及水务、国土、规划、发改、农业、林业等多个资源管理部门的协作。垂直管理之下，地方政府环境治理的属地责任如何有效落实，地方环境治理经费如何分担落实，环保部门与地方其他职能部门如何形成合力，这些都需要通过制度创新予以明晰和保障。就环保部门而言，重点需要主动理清与地方各职能部门之间的关系，具体途径可通过建立由地方政府牵头建立的沟通协作机制，以此加强对地方环保工作的综合统筹，并在此框架之下，明确各方的职责分工，健全横向的环保合作制度，确保环保管理各项任务得到落实。

四是垂直管理与监管改革的关系。环保监测监察执法业务剥离后，如何加强地方环保监管，这将成为未来市级环保部门重点要考虑的问题，环保监察执法好比地方环保部门的“手和脚”，当这些“手和脚”上收后，市级环保部门如何“履职”将关系到环保监管改革的成败。这也需要我们加强市场机制和社会参与方面的改革，加快健全市场调节机制和社会参与监督机制，解决地方少了监测监察手段带来的监管能力弱化问题，通过健全市场调节(比如第三方治理、责任保险等)和社会参与监督的机制，强化公众对环境管理的问责机制。

推行垂直管理改革的建议

鉴于各地发展情况、环保管理现状不一，在推行垂直管理改革过程中，提出如下建议。

第一，按照“试点探索、先易后难、逐步推广”的方式，稳步有序开展改革工作。

第二，监测监察上收后必然导致地方监管能力的减弱，为有利于履行环保部门统一监管职责，在具体垂直管理改革模式设计方面，建议采取地市级环保局以及同级环境监测监察机构均实行以省级环保部门为主的双重管理体制，市级环保局人员由省进行统一管理，经费由地方进行保障，市级环保局领导班子由省征求地方意见后、直接任命。实行这样的管理模式，既可以保证环保管理与监督一体化、维护环境执法的独立性、避免地方干扰，又可以保证地方充分履行对本行政区域环境监管和污染治理的责任。

第三，改革过程中，上级环保部门应注重同步加强对基层环保工作的业务指导与培训力度，以及完善环境监察监测信息的互通共享机制，为属地做好环境监督管理和污染治理工作提供保障。

方灿芬东莞市环境保护局党组书记、局长

延伸阅读：

监测监察执法垂直管理过渡期不是停滞期

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