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国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委员会秘书长冯奎接受《经济参考报》记者采访时表示,PPP正在经历“婴儿潮”阶段,每天都有大量的PPP项目被设计出来,一些成熟的项目呱呱坠地。婴儿潮之后,PPP能否健康地活下来,这很快就会成为一个问题。
PPP正经历“婴儿潮”般的快速成长期
《经济参考报》:随着中国经济进入新常态,政府高度重视在公共服务领域推广政府和社会资本模式(PPP),加大公共基础设施建设,增加公共产品,现在PPP发展的情况如何?
冯奎:2013年的时候,PPP还比较冷。经过2014年到2015年底,中国各地已经推出了将近7000个PPP项目,计划总投资额超过8万亿元。从签约的情况来看,也有显著增长,2015年4月底,全国各地PPP项目签约率大概在10%-20%。截至2015年11月,国家发改委推出的第一批PPP项目,已签约项目329个,占推介项目数量的比例为31.5%。现在每天在全国各地都有大量的PPP的推介会、签约活动,从PPP推进的国际经验来看,中国这几年的时间不是慢,而是很快。现在可以说PPP进入了“婴儿潮”时期。
《经济参考报》:PPP短时间内升温、变热,有哪些方面原因?
冯奎:改革开放初期,PPP就开始在中国有了零星的实践。时至今日,若干个积极性聚到一起,推动了PPP短时间内升温、变热,推动形成这一波“婴儿潮”。地方政府融资公司被剥离政府融资职能,以前的投融资模式“此路不通”,于是积极地“变道”。民间投资有了雄厚积累,2011年起,民间投资占全社会固定资产投资的比重超过60%,连年高于全国固定资产投资增长的幅度,对基础设施、公共服务等以往不对他们开放的领域,抱有极大的热情。从中央层面来看,推广PPP承担着推动政府职能转变,调整经济结构、提升基础设施与公共服务水平的重大职责。只有通过扩大社会资本的参与,才可能解决中国城镇化进程中基础设施、公共服务的庞大需求。因此国家发改委、财政部等多个部委力推PPP,各类指导意见与政策不断出台。
《经济参考报》:您认为,PPP在近中期如何发展?
冯奎:可以乐观估计,PPP在近三年还会维持这种“井喷”局面,原因是,2016年是“十三五”规划的第一年,各地的项目纷纷上马,也都把PPP作为投融资模式转型的重要内容。我在城镇化调研中发现,国家与省级层面的城镇化试点正在展开,其中一项内容就是推进PPP创新。2014、2015年入库的示范、试点项目,相当一些也有待瓜熟蒂落。近期一件大事是,国家发改委与联合国欧洲经济委员会正式签署合作谅解备忘录,要合作推广PPP模式,这对PPP又是一个巨大的推动。
从未来几十年来看,中国最大的发展在于城镇化,数十万亿城镇化投资,涉及大量的基础设施与公共服务,需要PPP模式加以解决。
对于PPP,我不担心它的冷,而觉得要警惕它的热,PPP在“婴儿潮”之后的存续问题一定会成为焦点。
应警惕“婴儿潮”之后PPP的健康成长
《经济参考报》:哪些原因会影响PPP健康成长?
冯奎:我认为,影响PPP健康成长的因素有七个方面:
第一、条件不成熟而又早产的PPP,项目失败的可能性大。PPP谈判时间长、签约时间长、实际合作时间长。如果一味追求短时间内立竿见影的效果,就可能在谈判 、签约、执行过程中,留下种种隐患。现在一些地方为了赶在特定时间内签约成功,政府与社会资本的许多条件都没有谈妥,定价机制、约束性条款,都是马马虎虎,凑合着先过去,这样的合同过于简单,未来必定要走回头路,翻烧饼,最后事倍而功半。
第二、政府人员变动导致PPP项目出现“夭折”。一个PPP项目,可能要经历多个书记与市长的就任、离任。一任市长一任搞法,后任不理前任的茬,甚至不愿意看到前任栽的树在本届内结果,也会导致PPP生长环境艰难。所以,仅靠一两个市领导对PPP感兴趣,而不是从政府职能转变这点去培育PPP,这是有很大危险的。
第三、法律法规之间的冲突会殃及PPP。为了支持PPP,部委和地方政府出台的“指导意见”、“办法”、“鼓励措施”,这些更多具有临时的性质,具有行业与区域色彩,主要用于自身管理。PPP在发展过程中,涉及许多法律法规问题。法律法规不健全,或者不同的法律打架,就会导致PPP运行出现问题之后,救助机制发生不了作用。法律法规是水,PPP是鱼。让鱼离开水,必死。
第四、“辅养”能力跟不上导致PPP长不好。政府与社会资本是PPP的双亲,要把孩子生下来,也要有能力抚养孩子。政府这方面的人才、技能储备显然不足。社会资本跟政府打交通,而且是长期合作的性质,这也需要社会资本对宏观政策、区域发展、法律法规有深入的了解。在长期合作中发展,这不是一件容易事,就像有的运动员有五十米短跑的本领,但中长跑就不行了,更不要说马拉松。政府行为学、社会资本行为学要有彻底的转变与根本的提升。
第五、PPP也可能异化为地方融资平台最后遭到整治。现在很多地方把 PPP模式简单地当作一种融资工具或手段,把它的融资功能放到压倒一切的地步,认为签约之日就是政府大卸包袱之时,就是大功告成之时。这样下去,PPP势必异化成为另外一种融资平台公司,成为“新瓶”装“旧酒”。
第六、风险频发,将会有部分PPP在未来导致公众抵制。PPP在运营过程中,可能出现操作不透明,出现灰色交易,或者投资者其他方面的诚信出了问题,导致PPP在一个地方运行的公众舆论环境、供给需求环境恶化。
第七、滥竽充数出笼的PPP最后要被打回原形。这些项目,无论其后天的培育条件多好、法律环境多么完善,但其实质上不能采用PPP的形式,因为PPP有其必须的一些先天约定条件。发达国家对PPP项目投资占公共产品与基础设施的支出的比例一般有个界限,大体上在10%~20%。政府为了政绩好看,一些企业是在拿PPP说事,大家在包装PPP项目,在比拼PPP项目出笼数量、出笼速度,似乎PPP包治百病,最能体现改革思想,这将为以后留下病根。
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