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积极投身PPP,为什么是施工企业的必然选择?什么样的PPP项目更适合施工企业?投资PPP项目的融资困境如何解?政府对PPP项目的购买服务与过往的BT项目回购,哪个风险更低?如何与资本合作才能把自身优势充分发挥,同时避免投资风险(案例:合作交易结构)?参与PPP项目需要打造什么样的核心竞争能力?
一、积极投身PPP是施工企业必然的战略选择
中国经济正发生着深刻的变化,支撑过去高速发展的生产要素不再,供需的内在矛盾改变,供需结构失衡,原有的市场供需动态平衡被打破。相应地,工程承包市场也发生着深刻的变化:房价持续增长预期不再,房子难卖,房地产投资迅速下滑,房地产项目减少,承接房地产项目的风险陡增;失去土地财政的支撑,平台公司融资受限,政府无力投资更多公共设施,招投标项目减少,形成一个项目上百家投标,中标如中彩的局面;BT模式被叫停……工程承包市场增速急速下降,市场结构改变。
市场在关上一扇门的时候,也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中,尚有大量基础设施需要建设,PPP作为提高投资效率,提高公共服务水平,解决财政不足的重要工具,自上而下推行开来。在中央政府的推动下,PPP项目如雨后春笋般涌现,各地纷纷推荐PPP项目,最近短短两个月,仅三个省份,推介项目投资额就近2万亿。更多PPP项目还在准备推介的路上,预计全国目前拟推介及已推介PPP项目投资额将超过20万亿。在PPP基础上衍生出的“类PPP”模式不断涌现。
对于施工企业而言,面对突如其来的建筑市场的严冬,积极投身PPP,是企业生存发展的必然战略选择。
二、PPP项目的分类与选择
面对PPP项目,可以有不同的分类方法:①按行业分,有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……;②从投资角度,按还款来源分,有经营性项目(主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等)、非经营性项目(主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等)、部分经营性项目(还款来源由政府购买服务与收费权共同构成);③按运营所占比重分,有强运营性项目(污水处理、自来水处理、垃圾处理等)、弱运营(市政道路、水利工程、土地一级开发等);④其他分类方法。作为施工企业,按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类,更能体现施工企业参与PPP项目,与过去单纯做工程总承包的不同。
从投资角度,按还款来源对PPP项目进行分类,更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目,对预期收费的测算,收费保底条件的评估成为重中之重,对未来20-30年的收费进行准确预测,有很大的不确定性;对于非经营性项目,对政府购买服务的资金(回购资金)保障的评估,成为重中之重,目前《预算法》及PPP相关政策,对进入财政预算的资金支出,提供了强有力的保障;对于部分经营性项目,两方面都要做好评估。
按运营所占比重角度,对于强运营性项目,企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。
综合两方面因素,施工企业参与PPP项目,难度依次由“经营性+强运营”项目向“非经营性+弱运营”项目递减。其中,经营性的占比与运营强弱高度相关,经营性项目往往是强运营项目,非经营性项目更多是弱运营项目。“经营性+强运营”项目更接近于过去常见的BOT,运营在项目成败中体现了更大的作用,“非经营性+弱运营”项目更接近于大家熟悉的BT,工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中(投资额结构),“非经营性+弱运营”项目占比更大,真正的“经营性+强运营”项目占比相对较小,这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑(“非经营性+弱运营”项目约占投资额的80%)。
作为新生且复杂的中国式PPP,政府、社会资本和咨询服务机构,都在探索中,政策法规不完善,没有成熟的合作模式,其难度可想而知。“天下难事必作于易”,基于过去较成熟的BOT,扩大适应范围,运用于“经营性+强运营”项目,不断演进;基于BT,依据政策要求,改造BT的交易模式,使之符合PPP的要求,将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。“非经营性+弱运营”项目由于占比大,操作相对更容易,对施工企业的要求相对更低,施工企业在项目中的作用更大,在近期,将成为施工企业参与PPP的主流项目。
三、把BT改造为PPP
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)斩断了政府融资平台的融资功能,《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)叫停了BT模式,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行,堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道,面对大量需要建设的公益性公共服务设施,要走新的路子。
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