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三、城市生活垃圾焚烧处理项目“投资―制造―建设―管理”一体化新模式的构想
城市采取焚烧发电方式为主处理生活垃圾,但该方式最大的不足是前期一次性投入巨大,据测算,按照目前建设水平,全国需在垃圾焚烧发电设施建设方面投资约2000多亿元。对于城市政府来说,2000亿也不是个小数目,仅靠政府财力难以承担,必须探索垃圾处理设施建设和管理的新模式,来筹集巨额垃圾处理资金。通过垃圾处理投融资和设施建设管理模式的改革,由企业等社会力量承担垃圾处理项目的投融资和建设管理,政府部门从投资和建设管理的具体事务中脱身出来,通过规划引导,加强监管、绩效评估、风险控制等措施和手段,充分加强政府的行政监督和宏观调控职能。垃圾处理市场化企业化,也将降低建设和营运成本,据有关部门测算,垃圾处理企业化后,垃圾处理费用比目前每吨可节约15—25元。
(一)垃圾处理投融资及建设管理主体的选择
长期以来,城市生活垃圾处理采取的模式是政府投资、政府建设、政府管理。许多城市的垃圾处理融资模式是通过城市建设部门下属的建设投资公司来贷款,建设和管理营运却由城管或环卫部门负责,投资者不管垃圾处理设施的建设和运行,投资主体与建设、运行主体之间各自为政,责任分离,造成管理机构混乱,不利于调动工作的积极性,缺乏有效的监督,政府投资的效能降低,难以达到应有的目的,经济效益差,无人对项目整体负责,垃圾处理业务水平难以得到提高。
由于城市生活垃圾处理是一项社会公益性较强的事业,在垃圾处理市场化改革的进程中,不能简单地将垃圾处理交给市场,政府应加强引导和监管。垃圾处理投融资不宜由私营企业承担,市场都是有风险的,一旦出现问题将难以控制,应交由实力强的本市大型国有企业较为安全稳妥。BOT模式是国际较先进的另一种通用模式,就是由企业进行投资、建设和营运管理的模式,是较O&M模式市场化程度更高的一种模式。可通过BOT模式将垃圾处理项目发包给城市大型国有企业,某国有企业中标后,该国有企业作为城市垃圾处理项目的投融资主体,可以充分发挥国有和企业的两种优势,通过市场化运作筹集商业和社会资金。筹集到的资金建成垃圾处理设施后,按照优惠政策,垃圾焚烧发电的电力由政府按照0.55元/度上网收购,每处理一吨垃圾由城市政府制定相应的补贴政策,使企业产生经济效益,以收回建设投资,偿还贷款和获取适当的利润。
(二)投融资改革方式和步骤
按照以前的垃圾处理设施由政府直接投资的模式,城市财政难以每年拿出数亿或数十亿元的巨额财政资金仅用于垃圾焚烧处理建设项目,绝大部分要靠政府贷款或融资,背上越来越沉重的债务负担。政府投资管理模式,由于一次性投入过大,建设程序繁多,建设时间过长,效率低下。若采取以往的建管模式,仅单一依靠政府直接投资,城市生活垃圾焚烧处理设施的规划建设显然难以顺利完成,也难以彻底解决城市生活垃圾无害化处理的紧迫局面。
1、商业银行贷款筹集资金
承担城市垃圾处理项目的国有企业,可以该企业为资金运作平台,成立垃圾焚烧发电项目公司,以项目公司的资本金和商业银行项目贷款进行直接融资,垃圾处理项目贷款有政府支撑,风险较小,贷款成功率高。通过银行贷款和公司资本金为城市垃圾处理筹集首批资金,并以此笔资金为基础,打开城市垃圾处理市场化运作的新开端。
2、垃圾焚烧发电项目公司股份制改造
大型国有企业可通过整合企业旗下的相关业务板块,发挥垃圾处理朝阳产业的吸引力引入战略投资者,对垃圾焚烧发电项目公司进行股份制改造,吸引民间资金进入城市垃圾处理行业,壮大垃圾焚烧发电项目公司的经济实力,实现公司净资产增值。股份有限责任公司还可利用银行项目贷款和发行债劵、基金以及其他短期融资等形式进行融资,筹集垃圾处理资金,使城市生活垃圾处理资金实现良性的滚动发展。
3、公司上市融资
垃圾焚烧发电项目公司发展到一定规模,达到上市公司的条件后,可以采取公司上市直接进行融资,通过在国内或国外交易所主板市场,大规模筹集垃圾处理资金,从而加快垃圾处理设施建设速度和营运管理水平的提高,最终完成城市垃圾处理设施建设和管理任务。
(三)垃圾处理工艺和设备研发
城市生活垃圾焚烧设施建设任务还非常重,如果仅仅采用BOT模式,而不发展自己的垃圾焚烧装备产业,关键处理工艺和设备主要依靠进口就难以降低垃圾处理费用。大型国有企业可充分发挥国有优势,成立专门的研发中心,通过向科技部门申请,开展城市生活垃圾焚烧发电技术及装备产业的重大科技专项的研究攻关工作,推进垃圾处理工艺设备技术的国产化进程,积极培育垃圾焚烧工艺设备的研发和制造能力。
总的来说,BOT模式虽然是城市生活垃圾处理目前采用的较为先进的模式,但其自身也存在不足,如前期合同不规范,技术标准不科学等。城市生活垃圾处理任务重,资金缺口大,仅仅依靠BOT模式还难以有效解决城市的生活垃圾处理问题,必须提高垃圾处理的国产化水平,采取制造+BOT模式,使垃圾处理设备制造与垃圾处理设施投资、建设和管理相结合,降低成本,积极探索垃圾处理“投资―制造―建设―管理”一体化的新模式,走出一条城市生活垃圾处理的新道路。
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