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近年来BOT之所以再度引起政府相关部门广泛重视,主要因为较高的整体效益、减轻财政负担及国外成功经验等因素的影响。BOT的作法并非近代首创,十九世纪中叶法国政府便以特许的方式,大量推动民间投资兴建自来水厂。本研究分析了BOT的概念、内涵与发展,以及在案例项目中的应用。
一、BOT的概念与发展
国外的BOT计划最早为1984年土耳其总理Turgut Ozal 为促进该国的基础建设及工业计划而提出的民间投资模式,此后许发展中国家,如马来西亚、泰国等纷纷采用BOT 方式进行公共建设,作为降低公共部门向外举债、增加外人对本国基础建设及工业投资的手段;此外包括英、法、爱尔兰、香港等国家或地区,也曾利用BOT方式作为民营化公共建设的有效途径。
二、BOT的内涵
BOT作为特许模式(concession model),理论基础为英国经济学家 Edwin Chadwick的Competition-for-the-Field 原理,该原理认为提供独占性公共设施服务可以特许权竞标(competitive concession tendering)。之后美国学者H.Demsetz 发展特许权竞标模式(franchise bidding model) 来代替对自然独占的管制,并主张开放市场,因为竞争将比管制措施更能达到目的。
根据新加坡南洋大学Tiong (1995)定义 BOT为:“一种将基础公共建设民营化的实行,由政府将特许权交给民间投资者,组成所谓的特许公司,由它在特许期间内负责融资、兴建、营运与维护,直到最后将完整的营运设施无偿移转给政府”。所谓 BOT即兴建―营运―转移(Build-Operate-Transfer)的简称, BOT是民间参与公共建设的主要模式,公共建设由政府规划,而由民间机构 (即所谓特许公司)自行聚集资金,取得特许权合约进行公共建设的兴建,兴建完成后政府准其营运,营运一段时间之后移转归政府所有。
基于“政府资源有限”、“民间力量无穷”的理念,近来重大建设大多采用 BOT模式办理,其主要目的即是政府基于财力与效率的考虑,希望建设在民间参与投资下,能在工期方面提早完工,在成本方面节省支出,在品质方面能提高品质。大型重大建设以 BOT方式执行可以达到二个主要目的:1.降低政府财政负担;2.发挥民营企业经营效率。由这种政府与民间共同参与的良性合作方式可突破政府财力及法令规章的限制,并善用民间充沛资金与经营效率的优势,也是目前政府推动重大建设的政策走向。
三、BOT在北京高安屯垃圾焚烧发电厂项目上的应用
北京高安屯垃圾焚烧发电厂项目是北京市第一家大型生活垃圾焚烧发电厂,是目前亚洲单线运行最大的生活垃圾焚烧发电BOT项目。本项目位于北京市朝阳区高安屯垃圾无害化处理中心内,占地约70亩。日处理垃圾量:1600吨,全厂设2条处理能力为800 吨/天的焚烧线;装机容量为:30兆瓦(2×15 兆瓦);年运行时间按8000小时记,设计年发电量:220,000,000 千瓦时,可服务人口400多万;本项目特征为:项目使用炉排炉技术焚烧处理北京市生活垃圾。同时,利用余热转换成蒸汽发电、供热,尾气排放达到国际先进水平,灰渣按照中国国家环保规定处理。
北京高安屯垃圾焚烧发电厂项目运用BOT模式取得了良好的经济效益和社会效益,具体包括以下几个方面。
(一)投资特殊性
投资开发商未来取得的是北京高安屯垃圾焚烧发电厂项目的使用权而非所有权。其投资利益主要来自经营期间的产品规划及经营管理上的获利,而非未来土地增值的利益。这样可以使投资者着眼于永续经营的态度,而非只是单纯的投机行为。
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