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当下的山西,与全国各地一样,面临着复杂的经济发展环境,需要稳增长。在此大背景下,推广PPP模式,无疑是一种好办法。
所谓PPP模式,即政府和社会资本合作模式。按照《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发﹝2015﹞42号)政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。
PPP模式在山西兴起
目前,山西在不断推出PPP项目,不断推出促进PPP项目发展的新模式。
2015年7月15日,省发改委正式向社会公布75个PPP项目,鼓励社会投资参与建设山西省的重大项目。75个项目总投资591.4亿元,涉及交通设施、市政设施和公共服务等多个领域。
2015年9月底,财政部公布了全国第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目,其中山西有3个项目成功入选,总投资41.5亿元。
2015年11月,我省确定9个首批PPP示范项目,总投资达322.03亿元。
今年2月19日,由省财政厅、住建厅与北京首创集团、兴业银行共同发起设立山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金成立。该基金由省级母基金和市县级子基金构成。省级母基金先期规模为16亿元,具体由省财政出资2亿元,北京首创集团出资2亿元,兴业银行3倍配比出资12亿元,加上符合城市人居环境PPP项目的地级市和县级市、县设子基金,总规模可达128亿元。基金设立后,将重点用于城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、园林绿化、地下综合管廊和轨道交通等八个方面基础设施PPP模式项目,带动社会投资850亿元。
据了解,目前我省已经建立了省级PPP项目库,面向全省征集PPP项目,并且将形成常态化申报、动态化管理的运作模式。此外,我省还将建立第三方咨询机构和专家库,向社会公开招聘咨询机构和专家。
政府在行动,民间也在行动。
不久前,由山西协天成律师事务所、山西四建集团有限公司等省内多家单位联合组织的“2016‘山西省政府与社会资本合作(PPP)春季实务论坛”在太原市举行。与会专家从PPP项目操作流程、物有所值评价、项目风险分配等多个环节进行了探讨,一些观点具有借鉴意义。
PPP项目须严格按照批准程序进行
山西协天成律师事务所高级合伙人王凌文律师在发言中认为,自2014年以来,国务院及财政部、发改委等部门为改变投资模式、提高基础设施、公共事业等领域投资项目的质量,进而改善政府行为,调动社会资本参与基础设施、公共事业等项目的投资积极性,先后出台了一系列规范性文件,促使政府与社会资本合作项目(PPP)的落地实施,但项目的实施必须按照批准程序执行。他强调了以下五点:
一、项目领域确定在综合管廊、养老、水利、污染防治、公路、住房等公共项目范畴,须由政府通过文件向全社会公示。
二、项目的采购管理、示范项目、合同管理、金融、政府购买服务等环节,必须全方位按照政策规定推动。
三、地方政府急需相应的配套政策出台,自2014年6月之后,福建、河南等省市政府或财政厅先后出台了推广运用PPP模式的具体落地措施。作为山西要实现经济发展转型,须在2016年以省人大常委会或省政府出台PPP地方性法规或规章,填补PPP领域的立法空白,。
四、推动PPP项目(模式),中介咨询机构作为独立第三方不能缺失。类似山西省PPP项目研究中心此类决策智囊,应成为联结政府与社会相关机构、社会公众的桥梁和纽带。
五、作为政府主管部门的财政系统,急需制定财政监管、分行业分领域的合同文本指引等规范,提高监管效率、合同编制效率及谈判效率和资产使用率。
如何规避PPP项目的风险
山西协天成律师事务所白平则律师在发言中认为,PPP项目中的风险是指那些对于提供服务或项目在财务上的可能性有直接影响的不确定的结果。PPP项目总体上风险很大,一是不具备市场化运作的条件,二是当地公共机构没有能力运作。
他认为,PPP项目可能遇到的政治与法律风险有12种类型:1.政府行为的短期性及合同期长的风险。2.政治决策失误/冗长风险。3.许可审批及审批延误风险。4.土地获取风险。5.环境风险。6.政治/公众反对风险。7.政府信用风险。8.政府官员腐败风险。9.政府干预风险。10.法律变更风险(包括标准变更、税收调整)。11.法律及监管体系不完善。12.征用/公有化。
他认为,PPP项目可能遇到的经济风险有8种:1.利率风险。2.外汇风险。3.通货膨胀。4.融资风险。5.项目唯一性风险。6.市场需求变化风险。7.市场收益不足风险。8.第三方延误/违约风险。
他认为,PPP项目在建设运营阶段,可能面临的风险包括以下32种类型:1.地质和环境风险。2.地面状况。3.考古和化石。4.路权和地役权及与项目用地相通的各种管道。5.与设计失误和具体产出相关的风险。6.技术风险。7.潜在缺陷和范围变化风险。8.建设、运营成本超支。9.能够从政府获得资金的风险、市场和能力风险、财务风险(项目启动前的资本市场波动)。10.工程/运营变更。11.社会资本投资者变动。12.招标竞争不充分。13.项目财务监管不足。14.项目测算方法主观。15.蕴含潜在风险。16.资产转移价格被低估。17.建设延误风险(项目进度、竣工风险)。18.特许经营方建造失败或违约风险。19.收费变更风险。20.费用支付风险。21.残值风险。22.供应风险。23.组织协调风险(管理问题)。24.特许经营人能力不足。25.配套设备服务提供风险。26.项目绩效风险。27.运营商之间的协调(设施运营商、维护承包商和政府工作人员)。28.长期资产维护。29.合同文件冲突/不完备。30.不可抗力风险。31.气候/地质条件。32.诉讼风险/撕毁合同。
他在发言中说,从一些失败案例可以看出,一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果,而是多个风险的组合作用。
他认为,PPP项目一般由政府方承担法律和政治风险,社会资本方承担技术、融资、运营、需求风险。在风险应对方面,各参与方应多向PPP项目研究机构咨询,或学习其他案例的经验,可以最大限度地避免潜在问题的发生。让律师更早地参与进来,可以从法律风险角度进行风险提示。
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