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三、绩效指标
前面我们谈到黑臭水体治理的考核指标难以确定,但就没有合适的考核指标么?当然不是,咨询公司和技术顾问在大量的PPP运作实践中摸索出了一套指定绩效指标的方法:首先,我们要确定一个技术导则来明确每个项目的“绩效考核指标集”,并采用考核结果与付费“挂钩”的方式激励社会资本方提高处理质量。其次,绩效指标对应着资本性投入(工程投资)+运营维护(运营成本)+工程技术解决方案的最终产出:环境治理效果。因此,选定准确全面的绩效指标非常关键!必须意识到,考核一座城市的黑臭水体治理总体效果的绩效指标,肯定不同于考核一个单体黑臭水治理PPP项目的绩效指标。简单抄抄监管部门发布的城市治理绩效考核指标对项目层面肯定无济于事。此外,绩效指标越多越好吗?当然不,过多的指标可能带来高昂的履约监管成本。最后,绩效指标的设定应该是技术、工程、投融资、运营、财税等多专业人员的联合攻关成果。想当然地认为,绩效指标是工程技术人员就能设计的,是贻害无穷的事。
确定好具体项目的考核指标后,我们推荐政府采用“按效付费”的模式,这就要求政府方建立绩效监测方法和组建监管力量来监督测量项目产出绩效并决定付费方法和金额,体现与治理效果的“强关联”。而付费应该反映社会资本使用一种通行的先进适用型治理工艺的全部投入成本、运营费用及合理利润,但是与项目公司的实际成本“弱关联”。此外,针对长达十数年的项目合作期内外源污染及政府规划的可能变化,PPP实施机构及其顾问公司应该设计一种弹性的协商机制,能够容纳风险分担的变化、考核标准变动及付费方式调整,如此才能最大程度提高项目质量。
四、那考河治理PPP案例
我们通过一个具体的PPP案例——南宁那考河水环境治理项目来介绍按效付费方法的应用。
南宁市政府有意打造“中国水城”,加大市区黑臭水体治理,在国家财政部、住建部等部委力推PPP模式的大背景结合下,南宁那考河水环境治理PPP项目被提上议程。整个那考河项目包括河道整治、截污、生态、沿岸景观、污水处理厂、海绵城市示范工程和信息监控工程等七项工程。目标为改善水体水质,打造生动、多样的湿地景观,实现“水畅、水清、岸绿、景美”的环境并修复河道生态系统健康和可持续发展。
那考河项目的估算投资额10.01亿元(后实际调整为11.9亿),项目公司注册资本金为总投资额的20%(实为2亿元),其余为负债融资,由项目公司中的社会资本负责具体落实。此项目的投融资结构并不复杂:由南宁市财政局向南宁市内河管理处拨付财政资金,当地政府的建宁水务集团与中选的北京排水集团通过股权出资(北排所持股权比例为90%,建宁水务所持股权比例为10%)成立项目公司,项目公司与南宁市内河管理处签订PPP合同(资产归政府方所有)并提供服务,后者向项目公司支付流域治理服务费,而金融机构则向项目公司提供债务融资。
那考河项目的合同结构(详见图1)相对复杂,其中核心的PPP项目协议对合作目标、合作基本原则、运作架构、合作范围和内容、绩效指标、检测方法以及双方的基本权利义务等做出了具体约定。项目协议很好地反映了从工程、技术、建设投资、运营到最终体现出治理效果的全过程环境服务整合。该项目采用财政部最新发布的竞争性磋商程序选择社会资本,相比招标投标程序,竞争性磋商在公开竞争的前提下具有更大的灵活性。
图1 那考河PPP项目合同结构
那考河项目采取按效付费的方式,需要设立绩效考核指标并对水质水量进行监测。实际的监测断面体系如图2。
监测点1:位于工程区入境断面。当入境断面水质劣于《污水排入城镇下水道水质标准(CJ_343-2010)》B等级标准时适用免责条款。监测点2、3:分别位于上、下游两处污水处理厂尾水排放口。污水处理厂尾水水质不达标时适用罚款条款。
图2 那考河监测点及监控断面分布图
项目的PPP交易顾问和技术顾问共同协作下,在项目协议及其附件中制订了包括水质、水量、防洪标准三大类绩效指标,针对各项运营维护工作和监控断面,共设置了103项考核指标,确保公正有效。按项目协议约定,采用“按效付费”的付费模式,政府每季度按当期绩效考核结果向项目公司支付一次流域治理服务费,若部分指标未能完全达标,应依据项目协议约定扣款。
那考河项目在南宁市有关领导、政府相关部门的高度重视下,前期工作较为充分,后来又委聘专业的第三方PPP咨询机构和技术顾问,大胆创新,取得了非常好的效果,成为国内黑臭河道治理、海绵城市建设PPP项目的经典案例。
作者系济邦咨询公司董事长
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