【观点】黑臭水体治理PPP模式探索-北极星环境修复网

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编者按：根据水十条计划，城市黑臭水体整治工作已箭在弦上，如何引入PPP模式治理黑臭水体，成为各级政府关注话题。2016年3月10日，南宁市召开黑臭水体专家座谈会，济邦咨询公司张燎董事长受邀出席发表主题演讲，本文是根据会上发言整理而成，与诸位共享。

“蒹葭苍苍，白露为霜;所谓伊人，在水一方。”是古人描绘人与自然和谐共处美好场景的一句优美诗词。但如今国内的河流早已受到不同程度的严重污染，伊人也消逝不见。最新统计数据显示，在全国295座地级及以上城市中，除了77座城市没有发现黑臭水体外，其余218座城市共排查出黑臭水体1861个，形势十分严峻。为了能够唤得伊人回，黑臭水体治理，刻不容缓!

根据“水十条”对城市黑臭水体整治工作提出的明确目标，除了已完成的2015年年底前黑臭水体排查任务外，要求于2017年年底前，直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体。为实现这个目标，环境服务商和咨询公司将起到很大的作用。打个比方，政府业主身体有恙不适(黑臭水频发)，各地名医(环境服务商)闻风而至，有推荐讲求中医自然调养的(生态修复技术)，有建议口服头孢抗生治疗的(加菌种生化技术)，还有主张直接上透析的(磁分离技术)，而我们(PPP咨询公司)是做什么的呢?帮病家分析比选治疗方案的，不但要看各种医术对症治疗效果，还帮他考虑治疗总费用，不是看你名医用了多少钱的药，或许最后是推荐一套综合治疗方案，而是看你有没有达到约定的治疗效果(绩效达标否)。

引入社会资本参与基础设施和公共服务的PPP(政府与社会资本合作)模式，是十八届三中全会决议上确立的改革政策之一，也是提升国家治理现代化水平的重要举措。应用PPP模式治理黑臭水体，难点在于如何实现按效付费。本文结合南宁那考河水环境治理案例，从四个方面分析了黑臭水体PPP项目的按效付费及其实现方式。

一、PPP模式

PPP这两年站在风口：中央政府竭力推广PPP模式，各地政府也纷纷上马PPP项目。在增加基础设施等公共产品的供给数量的同时，PPP也促进供给的效率提升，尤其是设计良好的PPP项目，有可能改善政府在公共服务领域的治理方式，革除旧病沉疴。例如环境污染治理，过去重投资、轻管理，更遑论对治理效果的追责，所以屡屡出现巨额投资和工程建设项目，但治污效果差强人意的事情。

PPP项目首先将包含设计、投融资、建设、运营的全生命期管理责任交给社会资本，形成全生命期管理的激励约束机制。这就比之前社会资本只负责设计、施工，而政府承担其他责任的碎片化管理方式更能实现资源的最大化利用。其次，项目的市场风险、建设风险、运营风险、金融风险等在政府、社会资本各方合理分担。最后，PPP项目产出强调服务(譬如黑臭水体治理的环境效果)而非工程建设投资，并且政府按(产出绩)效付费，这也在最大程度上激励了社会资本提高效率的同时保证项目质量。

规范的PPP项目运作流程相对完整，一个PPP项目从发起到最终移交政府，分为五个阶段：项目识别筛选、准备、采购、执行和移交。黑臭水体治理项目如果应用PPP模式，选择合作的社会资本主要涉及识别、准备、采购前三个阶段工作。其中，准备阶段的《PPP项目实施方案》编制显得尤为重要。它相当于一个投资项目的商业计划书，包含投融资结构、合同结构、风险分担方案、回报付费机制、主要边界条件及财务测算等。PPP项目在正式进入采购程序之前，就可以通过实施方案的设计，进行“图上作业”，包括借此与市场进行初步沟通和对话。我们知道，PPP项目的付费机制有三种，即使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴，另外如果精心规划，回报付费机制还可以与项目开发的外部效益结合起来设计。譬如，环境治理项目，可以与项目周边受影响的土地开发结合，形成所谓“环境导向的城市开发”(EOD)的回报机制。倘若治理任务时间紧，项目周边沿线的可开发利用土地资源少，黑臭水体治理PPP项目选择政府按效付费的方式居多。

二、黑臭水体治理难点

黑臭水体在中国分布范围广，治理效果不佳的原因多种多样，归纳起来我认为有如下四大难点。

难点一，黑臭水体的污染源控制难度大，政府与治理单位之间的治理责任划分不清晰。黑臭水体的形成原因非常复杂，既有外源污染，也有内源污染;既有相对好控制的市政和工业的点源污染，也有难以管控的农村面源污染;既有历史形成的污染存量治理，又有新污染物的控制。如果应用PPP模式来治理黑臭水体，则合作双方势必要求划分清楚项目物理边界、责任边界和权利边界，容易在水污染源头管控和责任边界划分时遇到障碍。

难点二，治理黑臭水体的工艺路线种类虽多，但在国内大规模实践的经验少，技术风险大。现在中国水污染情况比较严重，像前些年的污水处理一样，中国几乎成了全世界各种黑臭水体治理工艺技术的实弹练兵场。过去治理黑臭水体多是在小湖小塘小沟小渠的小水体尺度进行，但如果将这些工艺技术放到高人口密度、高污染负荷的复杂城市尺度来实施，有些技术的治理效果是否稳定可靠，存在较大技术风险。

难点三，黑臭水体治理的产出绩效指标难设定，绩效考核难以进行。黑臭水体PPP项目的产出物是什么，自然是环境污染治理效果。可是，如何准确全面地衡量环境治理项目的效果，就需要识别和设计若干绩效考核指标。考虑到建设成本、运营成本和融资成本及风险溢价等全周期完全成本与绩效指标的非线性关系，这也对绩效认定、指标选择增加了很大难度。

难点四，国内目前具备整合设计、建设、融投资和运营能力的环境治理运营商较少，造成黑臭水体治理的市场发育缓慢，能够参与黑臭水体治理的合格运营商数量有限。政府可选择面不大，在PPP采购社会资本时容易出现流标或非理性报价现象。

延伸阅读：

年底“国考” 4条黑臭河道如何“摘帽”?

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原标题：黑臭水体治理PPP模式探索

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