【评论PPP】政府和社会资本合作制度供给现状及反思

(四)存量项目和增量项目需要进一步有效统筹。PPP的功能价值主要是管理效率提升和融通资金，但对中央财政而言，更主要的是在于化解地方财政困境和债务风险，这主要应通过信用管理实现，而非现金管理。毋庸置疑，目前PPP工作重点要针对现有存量项目改造和既有地方政府债务置换，但其本质是一种信用风险管理。而信用风险管理所立足的是存量，所关注的是增量，真正面向的是未来的不确定性。换而言之，对于通过PPP优化地方债务风险管理而言，所要攻坚和夺取的阵地在于存量项目改造和既有地方政府债务置换，而主要战场在于新建项目和新增债务。如果不能实现存量和新建项目政策上既有区别又有联动，“新官不理旧账”的现象必然会长期存在。

(五)政策面的现实需要冲击了制度设计的统筹安排。目前，PPP项目融资市场受到严重挤压。其一，企业债方面。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布之后，各部门曾经一度收紧地方企业债，尤其是城投企业债务的管理。但基于稳增长目标的现实需要，此后又连续放宽政策限制，各类工程包相继纳入。城投企业债的无序运用已经成为诸多地方政府变相融资的通道，几乎使融资平台转型功亏一篑。其二，关于各类基金。当前，市场上爆发式兴起众多基金，地方政府和金融机构主导的基金数量尤其庞大。这些基金的回报率要求和自身资金成本较低，而且资金期限远超金融机构所提供的常规金融产品。以专项建设基金为例，去除中央财政90%贴息之后，基金专项债券融资的资金成本微乎其微，在此基础上几乎可以平价对项目进行融资，配合以20年的融资期限，对地方而言超长期限资金成本近乎于零。而事实上，专项建设基金项下债务并没有同地方政府信用隔离。专项建设基金的仓促推出，同地方政府债务管理改革方向严重冲突，尽管其累积风险会滞后显现，但可以预见，负面效应恐将十分巨大，最终仍需由各级财政买单。

(六)对各方制度激励不足。对地方政府而言，PPP模式操作存在一定的技术难度，主要是由于政策困惑导致的。同时，从理性选择角度来看，地方政府也更加倾向于市场上成本和期限更具优势的各类新型资金渠道。对市场主体而言，当前PPP社会资本参与方更多是建设型单位，更多关注对工程层面的参与。PPP模式下，运维管理工作量加入，导致这些单位项目实施成本大幅增加，更多社会资本方当前仍处于探索和转型突破阶段。对金融机构而言，PPP模式下失去了传统建设融资中地方政府信用的保障，同时，PPP模式融资周期更长，金融机构面临着利率市场化条件下资金成本变动更加剧烈的挑战，参与PPP模式长周期资本供给的意愿有限。

PPP机制制度供给的改革与优化

PPP模式是基于市场机制而对公共产品供给侧进行的一场深刻改革。当前阶段，需要进一步重申PPP的一些基本理念，廓清理论基点，以期完善制度供给，达成改革目标，保证这场改革不脱离预设轨道。PPP模式是建立在三个制度基础之上的：一是资本资源配置机制。股权配置层面，无论是对于PPP投资还是PPP融资，项目公司股权结构直接关系主体决策空间和占优战略，其重要性不言而喻。公共资金介入途径层面，使政府资金有效发挥效能是政策供给的核心关切。无论上述哪个层面，资本资源配置的机制都不应是向计划管理倒退的项目审批。二是契约机制。这一制度基础直接关系到PPP的本质含义。契约机制制度供给的核心是PPP合同管理，绝不能用特许经营管理来以偏概全。三是竞争机制。如果将PPP的竞争机制简单理解为社会资本方选择方面的程序性竞争性制，或简单地通过零和博弈强化输赢规则和结果，必然导致将制度安排的重心偏置于政府采购机制，甚至偏置于政府采购法律下位的招投标机制。事实上，提升市场竞争活力只是PPP竞争机制的中间路径。PPP竞争机制的核心内涵，是实现正和博弈及整体效用提升，通过市场化竞争管控系统性风险，最终实现公共福利增进，是一个涉及资本及风险管理市场建设的宏观语境。

(一)提升政府资金资源使用效能。政府在同社会资本的合作中，负有优化公共产品和服务供给的任务，其资本管理并不是简单的公共投资管理加预算支出管理，更应包括政府资金资源使用效能管理。政府对PPP项目投资入股主要是基于政府投资决策和双方谈判，财政支出责任管理则涉及公共产品定价机制和国库现金管理的技术性处理，此处暂不讨论。单就中央财政支持性资金如何发挥更大效能，调动地方和市场积极性，强化PPP市场竞争，促进PPP事业发展而言，建议实施基于PPP合同管理的一般性转移支付因素调整法，即根据地方上报并切实付诸实行的PPP正式合同，确定一个地区以PPP方式提供的公共产品及服务账面价格，并将此作为确定对该地方一般性转移支付额度的因素。这一方式将中央财政资金投入直接同公共产品价格联系起来，能够对地方形成有效激励，既符合公共服务均等化这一公共产品供给侧改革一般导向，又不破坏PPP项目“可以通过价格进行竞争，但不得通过产出量调整寻求边际利益最大化从而影响公共服务质量”的根本精神。

(二)强化PPP合同管理。PPP是基于契约关系而建构的项目融资模式，有别于传统的信用融资。契约体系是PPP模式的存在形态，也是PPP模式得以运行的基础。应该彻底改变以政府支出责任限额控制为单一手段的PPP业务管理体系，将加强合同管理作为核心内容，形成地方公共产品及服务供给管理体系。首先，建立标准化合同体系。标准化合同编制和优化的目标，是形成模块化的、简洁实用的契约文本，其可用性是第一方向，不宜在当中设置诸多规范性的制度条款，弱化标准化合同的核心功能。目前中央层面所发布的合同范本及指南，同标准化合同体系还有很远的距离。其次，以PPP合同管理为核心，加强对地方以PPP模式提供公共产品和服务的政策引导。PPP模式下，合同体系承载了公共服务数量规模、质量控制甚至绩效管理等各方面信息。更为关键的是，各方通过合同体系厘定风险分担及收益分配中的权利义务。尤其是对公共部门而言，PPP合同体系直接指向财政支出责任，是公共政策的实现途径和诸多政策机制的载体。合同管理机制和体系是否严格有效，直接决定了PPP模式下公共财政功能价值的实现程度。

(三)构建PPP资产及风险管理市场体系。其一，形成PPP资产管理市场。PPP发展对宏观经济的重大冲击将主要是由于将大量基础设施资产实现金融化改造，使之成为基础金融资产。这批数以几十万亿计的新兴金融交易标的，加之金融杠杆效应，其影响可想而知。在这种形势下，决定公共部门、社会资本和金融机构生死存亡的核心竞争力是资本、资产、资金管理能力。在PPP项目的私方竞争中，淘汰机制是零和替换，而非输方退出。也就是说，在项目的执行期，一个私方退出必须由其他私方有效承接项目，才不至于让公方作永久的接盘人。相对而言，资产管理能力才是社会资本方参与竞争、应对和管理风险所最终依靠的支撑。因此，一个完善的PPP市场，首先要有一个完善的资产管理细分市场。金融机构可以将其PPP信贷资产在资产管理市场上进行优化整合，社会资本方可以借助资产管理市场有竞争性地进入和退出PPP项目。顺带说明，非经营性的PPP项目不宜通过公开发行进行资产证券化等方式的直接融资。因为在公开募集中，公共投资者并非PPP合同方，在资产处置中无从介入。一旦原有经营者退出PPP项目而且经营权进一步流拍，永久持有具有公益属性的PPP项目资产对公共投资者而言几乎毫无意义。其二，形成信用风险管理机制。PPP模式的推广运用，政策核心是资金，而资金政策的主要抓手是金融机构和市场。建议实施PPP项目政策性信用保险政策，并将其建设为PPP银团融资市场的核心，助推PPP项目融资。一是有利于实现融资匹配。我国已经在出口信用保险领域积累了近20年业务经验，并且对全球PPP项目融资都有涉及，有较为成熟的承保流程和风险评估、信用管理体系。通过政策性的信用保险金融工具，覆盖PPP项目融资信用风险，对于提升金融产品介入积极性，延长信用周期，形成完善的资金价格和风险成本体系，具有重要意义。二是有利于中央财政实施PPP业务管理。将这一金融产品定位于政策性金融工具，中央财政可以通过信用限额管理，实施PPP融资分区域限额管理，依托信用保险主导的正式融资进行风险总量控制;中央财政资金还可通过保费补贴等形式，强化财政资金杠杆效应。在此基础上，中央财政可以进一步尝试通过与金融机构和社会资本合作，发起成立PPP信用风险管理基金的形式对此政策性业务进行支持，进一步减轻中央财政负担。三是有利于项目管理。将信用保险作为政策工具，手段更加市场化。同时，借助专业的信用管理机构和业务通道进行项目论证和风险把关，可切实提升项目遴选的科学性和有效性，将有力推动PPP项目的结构规范化、合同标准化和评级数量化。四是有利于控制PPP系统性风险。当前正值大力推行PPP模式之际，通过政策性信用保险工具，建立风险池，既可以增强系统性风险抵御能力，均衡全社会PPP风险配置格局，又可以推动PPP融资走向整体精算平衡，同时为政策优化和制度建设提供大数据支持。

举凡改革，其成功推行必须要广开思路、不拘一格。PPP制度建设和改革过程中，应放开地方手脚，减少对市场干预，允许先试先行。中央层面需摒除部门利益，不宜纠缠于末节。应更加侧重宏观把握，将各项有效政策工具的功能作用发挥到极致。我们期待制度供给层面不是将PPP降格为解决细节问题的技术性措施，而是作为一项影响深远、意义重大的改革事业来看待。