【评论PPP】政府和社会资本合作制度供给现状及反思-北极星环境修复网

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近期以来，政府和社会资本合作(PPP)成为资本市场，尤其是项目融资市场的重要主题。不容否认，目前PPP制度建设和项目实施都取得了较大进展，有必要对PPP工作进行回顾、审视和反思，通过制度分析，获取下一步改革的制度路径设计。

PPP前期工作的回望和总结

(一)制度建设。一是PPP上位法制建设。在财政部推动下，国办出台了在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，成为统领PPP工作形式上的上位制度。二是核心环节分项制度建设。主要是特许经营、政府采购、财政可承受能力指标、合同指南和范本等四个方面。三是程序性规范。主要包括操作指南等程序性文件体系。除此之外，周边制度环境也对PPP工作形成实质性影响，主要是指地方政府性债务管理、预算体制改革和中央及地方事权划分等三大方面。上述这些领域内制度规范体系的形成和逐步完善，构成了PPP制度体系的基本架构。总体来讲，这些制度规范对于推进PPP工作起到了至关重要的作用，不仅使PPP模式的推广实施走向制度化，一定程度上避免了制度缺位和政策空白，还使地方PPP项目操作走向规范化，一定程度上约束了地方政府行为和市场无序竞争。

(二)项目推进。2014年底，财政部公布了第一批30个示范项目名单，其中含8个新建项目和22个存量项目。财政部各司局于2015年7月份进行了对口调研督导。根据所掌握的情况，第一批示范项目尽管进度较慢，但总体顺利，更多属于程序性滞后。尽管第一批示范项目侧重于鼓励既有项目存量债务置换，但总体看来地方政府推进新建项目热情更高。在被调出示范范围的3个示范项目中，昆山有轨电车项目退出的主要原因是城市规划调整，线路需要重新规划并按新项目重新投入实施，另两个皆属于存量项目，因PPP模式改造问题而退出。2015年12月，财政部公布了第二批206个示范项目名单，项目总投资达到6600亿元。此批项目分为水环境治理、公交交通、市政建设开发、公共事业等四类。从特征上看，一是此批项目主要以经济建设类项目为主，收益属性仍是这些项目得以采取PPP模式的主要支撑;二是主要集中在污水处理、交通基础设施建设等领域，成熟市场和完备的价格机制是这些领域受到青睐的主要原因;三是以新建项目为主;四是本批示范项目申报条件放宽，处于前期阶段的非成熟项目居多，由于试点示范不同于一般推介，项目成熟度不足恐将使后期落实压力加大。据有关研究估算，目前各地在手PPP项目总计投资规模已突破10万亿元，呈井喷式增长态势。但总体看来，一方面，规模扩张迅速的同时，落地的项目较少，当前PPP工作主要短板在于项目实施;另一方面，异化的PPP项目居多，其中尤以真BT、假BOT项目为甚。我们认为，规范的PPP项目，其主要现金流来自于合作或运营环节，如果将收益渠道的重心偏置于项目转移环节的话，至少是对PPP概念的泛化，甚至异化，同时对于公共财政而言其支出责任也是不同的。

PPP面临的机制困境和制度供给缺失

事实上，在PPP制度供给和项目实施两个层面，成绩和隐忧、战果和代价是共同存在的。值得庆幸的是，在着力推进工作的同时，我们也在深刻剖析和反思，致力于政策优化。

(一)避免制度和政策碎片化的根本在于准确定位，有效实现顶层设计。其一，若多方思路存异，意见难以统一的局面继续下去，不可能形成合力。制度与政策设计上，如果仍一味按照项目审批管理和计划任务管理的思路推进，疏于树立市场治理观念，忽视市场内生能力建设的话，势必将对PPP市场发展造成不利影响。其二，如不能将PPP本身缺陷同制度供给失灵导致的技术性缺陷加以区分，必然无法精准发力。诚然当前PPP推进工作受到经济下行压力的约束，政策面更需关照稳增长目标，但决不可以因此打乱有序推进和规范管理的步调，解决现实矛盾的出路恰在长远谋划，否则将导致政策松紧失序，对市场预期造成极为不利影响。

(二)如何正确运用资金这一核心资源，需要进一步深入讨论。一是正在讨论设立的PPP融资支持基金实际上更适合集中运用、择优支持，不宜成为一种普惠性的政策性金融工具。根据正在讨论的基金方案，如果以普遍受益的思路对项目进行支持，按基金当前规划的规模，对比项目增长态势来看，势必会使资金分散运用，其所带来的有限的资本充实和融资支持效应反而并非优质项目所亟需。同时，基金参与的项目中，社会资本同时面对中央、地方多级政府和更加复杂的博弈局面，需要更强的谈判和约束政府方履行契约的能力，这样会屏蔽掉许多潜在的社会资本合作方。二是中央财政资金更宜通过奖补等方式实施普惠支持。地方在操作项目层面，更倾向于无偿的、普惠的、地方具有相对完整支配权的中央资金。如果中央资金以切块方式奖补地方，由地方配置到最亟需的具体项目，不但可以避免中央财政资金向少数优质项目集中导致的马太效应，也可以避免中央政府在不具备信息优势的情况下进行无效择优。三是中央财政在PPP推进中的主要职能应转型为对地方PPP工作的整体评价和绩效考核，并进一步放松过程控制，在项目推动层面充分发挥地方积极性和信息优势。需要重点关注的是，目前对地方“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制，远不能满足地方的建设需要，不但不便于地方落实，而且会形成对地方变通财政承受能力评价方法的逆激励，从而面临更多的制度风险。

(三)尽管统一的PPP立法并非一日之功，但试图通过对关键节点强化行政管理来统率PPP工作全局，必然将对PPP制度的整体性造成严重破坏。其一，特许经营是PPP中政府与社会资本形成契约的形式之一，但并非所有PPP项目所必需。其适用范围必须在经营性领域，且必须在明确的政府行政许可清单之内。如果无谓地泛化特许经营，无异于强化行政审批。其二，PPP项目中，工程性和服务性政府采购合一。只有理顺招投标法在政府采购法之下的特殊法地位，才能解决这一问题。一方面，招投标法依据特殊法优于普通法这一法律准则，需获得优先执行的地位，另一方面，政府采购法需对PPP实现完整覆盖。

原标题：【PPP专栏】政府和社会资本合作制度供给现状及反思

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