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三、我国温室气体总量控制目标及分配
1、我国温室气体控制措施和目标
我国于1998年5月签署并于2002年8月正式核定了《京都议定书》,积极参与到国际温室气体减排行动中,并且坚持“共同而有区别的责任”的基本立场。
2009年底,中国已经在国家层面确定了碳减排的目标,即到2020年单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%~45%,并将碳排放强度作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划,并制定相应的国内统计、监测和考核方法。
此外中国作为一个负责任的发展中大国,积极出台了一系列节能减排及温室气体控制政策以减少温室气体排放应对气候变化。这些政策包括《国家环境保护“十一五”规划》、《中国应对气候变化国家方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《节能减排全民科技行动实施方案》、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》等。
其中《“十二五”控制温室气体排放工作方案》全面部署了未来5年我国控制温室气体排放的各项工作任务,明确了“十二五”减排目标,并且明确了各省碳减排任务。目前已经完成“十二五”各省的减排目标分解工作,正在进行北京、上海、广东等7省市的碳排放交易平台建设试点建设、温室气体自愿减排交易机制以及碳税收政策的制定调研等工作。
2、我国温室气体控制目标分配现状
《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中温室气体控制目标的分解是根据各地的资源禀赋、发展水平和技术上的能力对省市任务进行制定与分配,目前中国碳排放目标控制的省级分配体系还以定性分析政治协商为主。
从该方案中的减排目标可以看出广东省单位GDP二氧化碳排放下降最多为19.5%,然后是天津、上海、江苏、浙江等省市19%,再然后是北京、河北、辽宁、山东等省市18%,较低的为西藏的10%和新疆、海南的11%,其他省市为16%~17%不等。省级二氧化碳减排任务制定至今,由于缺乏一套科学的任务分配体系,在实践中,一些经济水平发展较高的省份却承担着相对较少的任务,而另一些地区却由于负担过重、减排成本过大,导致减排效率较低,有的甚至无法完成。
这一方面反映出目前中国减排任务省级分配的不公平性,另一方面也严重阻碍了国家总体减排目标的有效率完成。有研究认为,目前我国实施的减排目标省级分解主要存在基准年、基准指标的选取科学性和分配方法学的缺失等问题。
3、我国温室气体控制目标分配建议
中国目前在国际社会未承诺绝对量减排,也未设置绝对量化目标。随着国际减排压力的增大,作为第一排放大国的中国,中国可能会在新形势下提出绝对量减排的目标,但是现阶段我国总量控制目标将以相对减排目标为主。
(1)按区域或者行业分解
目前国家相对减排目标的分解是按照区域进行分解,然后向下进行层层分解,此外还有两种分解方法。一是按照重点排放行业进行分解,二是前两种方法的混合方式分解,即按将行政区域与行业分解相结合。
按照行政区域进行总量目标分解最为简单直接,但是存在地区间经济差异过大,总量目标分解难以公平、高效。按照重点排放行业分解,可以有效地将减排目标落实到相对有效的地方。除了现行的按地区分解外,按照重点排放行业进行分解具有一定的可行性,国资委也曾经进行中央企业碳排放权交易机制的课题研究。但现行国家温室气体排放控制目标是按照区域进行分解的,再进行行业分解可能形成重复限制,执行起来需要较详细的规则设置,而且需要考虑多层、重复管理存在的问题。
(2)按存量和增量分解
温室气体总量控制将在一段相当长时期内继续实施,但是近期,尤其是2020年以前,实现碳排放减量几乎是不可能的。因此无论是按照地区或者按照行业分解减排目标都是相对减排量的分解,但是各个行业内部各个产业温室气体排放水平差异较大,相对减排量不能简单按照一刀切的方法进程分配,要重复考虑各个产发展水平、发展规模、原料种类、生产工艺等业特殊情况,因此有学者提出以划分存量和增量的方法来进行温室气体排放配额分配。
这种方法的做法是:首先选择一个年代作为基准年,然后以基准年为界线将基准年之前已经运行的设施排放的温室气体称为存量,基准年之后运行的设施排放的温室气体称为增量;对存量部分实行总量控制与交易,因为存量是绝对量,而且不会增加;对增量部分采用较高的基准线,如技术标准,降低新增设施的碳排放强度;再规定若干年后,增量部分将转化为存量,接受总量控制。初期为调动企业温室气体控制的积极性,对存量温室气体配额进行免费发放,而对基准年之后的增量温室气体排放配额实施以“基准法则”分配为主的分配机制。
该方法是基于“祖父法则”分配和“基准法则”分配相结合的分配方法,可以很好的体现效率性原则,并且兼顾公平性原则。该方法的三个关键问题基准年选择问题、基准线的确定、增量如何转为存量需要进一步研究确定。
四、未来展望
我国已成为全球温室气体排放总量最大的国家,并且短期内碳排放绝对量继续增长的趋势不会改变,因此承受着巨大的国际减排压力。2009年我国已经提出温室气体控制目标,并且出台了一系列政策进行温室气体控制,进行了温室气体控制省级目标的分解,启动了北京、上海、天津等7省市的碳交易试点工作。为推进产业结构调整,大幅降低温室气体排放增长速度,国家已经实施能源消费总量控制政策,并出台了煤炭总量控制指导性目标。同时,国家发改委提出2016年开始对温室气体排放设定非强制性上限草案,已上报国务院审批,从而实现碳排放总量和碳排放强度的双控。国家温室气体控制政策正从相对总量控制向绝对总量控制过度。另外,发改委、国资委也分别针对温室气体总量控制及碳交易等政策进行研究探讨,可以说中国的温室气体总量控制政策势在必行。
针对国际温室气体控制形势以及我国温室气体控制现状有如下建议:
1、我国目前正处于经济快速发展阶段,在相当长的一段时期内,温室气体绝对排放量还将明显增加,另外处于国家能源安全、社会稳定等因素考虑,可以对企业实施单位产品或者万元产值温室气体排放水平进行控制。据易碳家了解到,
2、介于我国现行按照行政区域进行温室气体总量控制目标分解的各种问题,以及我国温室气体排放大户行业发展现状,可以考虑实施行业温室气体控制,可以从温室气体排放量较大、减排成本比较透明易调控的行业、企业入手,但是需要考虑多层、重复管理存在的问题制定详细的实施规则。
3、无论是按照地区或者按照行业分解减排目标都是相对减排量的分解,但是各个行业甚至各个行业内部各个产业温室气体排放水平差异较大,相对减排量不能简单按照一刀切的方法进程分配,要重复考虑各个产发展水平、发展规模、原料种类、生产工艺等业特殊情况,可以按照划分存量和增量的方法来进行温室气体排放目标分配。该方法的三个关键问题基准年选择问题、基准线的确定、增量如何转为存量需要进一步研究确定。
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