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新“三要素”司
与环保部领导班子人事调整相辅相成的是,环保部内部的机构改革。
今年3月3日,针对外界的传言,环保部首次对外确认,该部将设置水、大气、土壤三个环境管理司,取代当前担任环境污染防治工作的污染防治司和污染物排放总量控制司。
全国两会期间,陈吉宁再次对媒体就环保部司局的重新划分做了解释,他说:“去年(2015年)2月,中编办给环保部一个批复,撤销污染防治司和总量司,建立水、土、气三个司,我们经过一年多的工作,广泛调研,听取各方意见,形成了一个可操作的方案,这项工作近期已经启动。”
同时,他强调,这项工作涉及面非常广,不仅仅是两个司变三个司的问题,涉及一些流程的重构,涉及与其他改革的衔接,比如环评制度改革的衔接。所以,这项工作还在进行之中。
分析认为,环保部三个“要素司”的成立和污防、总量两个司的取消并不是简单的合并重构,背后体现了当前中国环境治理思路的重大转变,即从总量控制向环境质量改善转型。
自1996年实施总量控制政策以来,控制主要污染物的排放量一直是中国环境治理的主要抓手。
这些年来,在环保治理方面,总量控制的指标成为约束企业和地方政府最重要的数字。2005年底,松花江污染事件之后,总量控制在环保工作中的地位得到进一步的强化,并在全国铺开。
也正是在这个大背景下,2008年总量司从污防司中分离出来,从一个处升格为一个司。但据环保部内部一位官员透露,在实际操作过程中,总量司更像是为了实施污染物总量控制计划而设立的一个“项目办”机构,业务不但与污防司、环评司,而且还与监测司、标准司、生态司等司局存在很多重叠。
比如说,对地方的考核,究竟应该是以环境质量来考核,还是总量任务完成的情况来考核?对企业的排放,究竟应该是按达标排放来管理,还是总量指标来管理?大项目进行环评审批的时候,环境容量的判断依据究竟是根据质量基数的计算为准,还是总量的核定为准?
更主要的是,这些年总量减排任务虽年年完成,但环境质量的形势却依然严峻,污染物总量削减和环境改善并没有明显挂钩。这让人们开始反思一味抓总量控制的环境治理思路是否正确?
在反思中,以“环境质量改善”取代“总量控制”为目标的看法最后占据了上风。同时,环境改善应该以水、大气、土壤等环境要素为核心进行治理的观点,也开始被越来越多的人所接受。
陈吉宁说:“我们做这样一项改革,主要目的就是要强化以环境质量改善为环保工作的核心,通过水、土、气三个有明确质量要求的环境介质作为我们的核心业务司,强化我们的工作目标怎么样围绕大气、水、土壤环境质量的好转和改善来梳理我们的业务,强化我们的工作要求,提高我们的工作质量。这是在‘十三五’时期,我们适应新的形势完成环境质量总体改善这个目标的一个非常重要的改革举措。”
截至目前,国务院已经发布大气污染防治行动计划(“大气十条”)、水污染防治行动计划(“水十条”),土壤污染防治行动计划(“土十条”)也将发布。
分析认为,三个“要素司”的设立,传递出一个重要信号,即环保部的工作将重点围绕大气、水及土壤污染防治展开,而这三块内容也是取代总量控制,成为今后环保工作的重中之重。
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