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PPP项目的发展现状
经过几十年的实践,我国对PPP模式如何适应中国实际情况也摸索了几十年。现在,我国对PPP模式的应用越来越广泛,具体的实施形式也越来越多,而面对的外部环境也越来越复杂。
我国已经实施的PPP项目,粗略计算应该有8000多个左右,领域涉及水厂、电厂等能源类,桥梁、隧道、道路等交通类,医院、污水垃圾处理、住房民生类,体育馆等娱乐类。
随着国务院43号文和60号文的印发,在基础设施建设和公共产品、服务供给方面,PPP项目迎来加速发展时期,PPP项目得到大力推广。
为什么要采用PPP模式
在做项目的过程中经常会提出这样的疑问,为什么要采用PPP模式呢?之所以产生这种问题,主要有两方面的原因。
一方面,政府的观念。很长一段时间,我们国家是计划经济,政府习惯包办项目,现在要引入社会资本参与项目建设,在质量、安全方面,政府对社会资本还不是很信任。另一方面,PPP项目需要引入投资者,而投资者的需求是要有合理回报。对于一些非盈利项目来说,这种回报需要政府进行补贴,从政府支出项目总额的绝对值来说是增加的。事实上,这是因为政府没有考虑时间成本和风险成本,不应该简单相加。
事实上,采用PPP模式,可以使在传统模式下由政府负责的当期巨额投资演变为通过30年补贴体现的“分期付款”,以缓解政府当期投资压力。政府在当期即可依托有限财力启动建设更多的项目,并且项目可以及早投产,及早发挥社会经济综合效益,政府利益不局限于项目本身的收入产出比较,而是在更大的范围内产生效益。因此,PPP模式对政府是有利的。
同时,PPP项目引入专业的投资者,发挥专业机构的专业实力,有利于提高项目运行的效率。政府采用PPP模式,更大的益处是投资风险的转移。在风险的压力下,投资者有节约投资、优化管理的动力,能够节约总体投资,降低社会总体成本。
从技术角度来看,对于项目是否采用PPP模式往往需要多角度综合论证,如采用PPP对行业发展的作用和意义、PPP对促进技术进步和提升管理水平的作用、PPP对缓解政府投资压力的作用等。
特定项目是否采用PPP模式,按《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》的提法,其判断准则应是“必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求”。必要性论证需定性和定量分析相结合。定量分析的技术方法,在国家发展改革委和建设部2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》中,已经有很具体的指导,去年年底国家也颁布了《PPP物有所值评价指引(试行)》。
哪些项目可以采用PPP模式
尽管PPP模式有诸多优势,但并不是所有项目都适合PPP模式,我国在PPP模式的摸索中,也逐渐总结出一些经验,判断一个项目是否适合PPP模式最核心的原则是:运用PPP模式后,能够降低成本,提高效率,改善公共服务。基础设施和公共服务项目通过恰当的机制安排皆可采用PPP模式。
适合采用PPP的项目基本特征:
(1)项目符合相关规划,并具有一定前期工作基础;采用技术成熟,具备较好实施条件。
(2)项目所提供的公共服务需求长期稳定,所提供公共服务可有效计量或可设计考核机制,便于政府监管和公众监督。
(3)专业投资人市场条件良好,可在PPP项目进入环节实现充分竞争。
PPP项目的关键环节
从PPP项目全生命周期角度,关键环节有四个:一是PPP的前期论证环节;二是社会资本的进入环节;三是PPP项目执行环节;四是社会资本退出环节。做好4个环节的工作,PPP项目就基本上取得成功。
具体来讲:前期论证是PPP项目取得成功的奠基环节。在这一阶段,需要清晰构建政府和社会资本合作模式,约定权利义务和责任;需要全面、科学和公平地进行风险分配和风险处置方式,合理设计PPP投资者风险利益机制;需要明确政府监管方案和支持措施;也需要研究PPP项目执行中项目变更、法律政策调整、违约、争议等事项的处理方式。
前期论证越深入,越全面,越科学,项目成功的可能性越大。为此建议无论政府方还是社会资本方,都应积极发挥专业中介机构的作用参与项目论证,如PPP专业咨询公司、律师所、技术顾问、会计师所等。
社会资本进入环节是决定项目PPP整体运作质量的又一个关键环节。为此,PPP项目在招标或招商阶段应充分研究和摸底投资人市场情况,设置适应项目特点的投资准入条件,并通过竞争机制引入实力、专业投资机构或运营机构。
PPP合同执行环节则是实现项目目标的关键环节。该环节或阶段通常时间跨度长,面临各种风险因素冲击,协议约定的PPP项目机制在这一阶段得到考验,项目提供公共服务质量和水平也在这一阶段得以揭示。在此阶段,PPP项目各方依法履约,诚信履约,并结合绩效评估按约定程序及时纠偏,是项目顺利执行的保证。政府方通常是PPP项目的发起方,肩负公共利益责任,因此高质量的政府监管也必不可少。
社会资本退出通常标志PPP项目完成第一轮的实施周期。社会资本退出应为政府留下符合标准和可持续运行的项目资产。在PPP项目前期研究阶段就应为社会资本设置有效的退出机制;在多元化筹资的情况下,在保证项目长期健康运营的前提下,退出机制安排应兼顾多元化的退出需求,为项目充分吸引各类社会资本创造条件。
对投资者的建议
随着政策的不断完善,PPP为投资者参与基础设施和公共服务提供了良好机遇,我国会迎来一波投资热潮,但是投资者也应该客观冷静思考。
一方面,在热潮涌动中要对参与PPP项目的盈利水平建立合理预期;通过科学的机制安排,PPP项目收益可实现相对稳定,对于长期性资金是长期利好,要打消通过PPP项目实现短期暴富的想法。
另一方面,PPP项目结构和各种机制安排也相对复杂,不同项目行业特征明显,如投资者PPP项目经验不足,建议聘请专业咨询服务机构协助开展各种论证和把关工作;或通过投资专门的产业基金参与PPP项目,由专业机构打理投资。
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