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在法治方面,以新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》为标志,环境保护的立法和执法取得明显进展。各级环保部门落实企业环保主体责任,从严查处环境违法行为。去年全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产8000多件,移送行政拘留案件2000多件,移送涉嫌环境污染犯罪案件1600多件。各级环保部门罚款42.5亿元,比2014年增长1/3多。同时,环保部门组织开展环境保护大检查,全国共检查企业177万家(次),查处各类违法企业19.1万家,责令关停取缔两万家、停产3.4万家、限期改正8.9万家。这些措施很大程度改变了“违法成本高、守法成本低”的不合理现象,对企业加快污染治理投资、提高治理水平发挥了直接的促进作用,这是环保产业发展的关键推动力。
在标准方面,“十二五”期间,环境保护部发布国家环保标准493项,对重点地区重点行业执行更加严格的污染物特别排放限值。其中仅2015年,发布国家环保标准80项,“大气十条”要求制定大气污染物特别排放限值的25项重点行业排放标准全部完成,现行有效国家环保标准达1699项。环保标准的提升对环保技术和产业的发展具有显著作用。例如,山东省2003年发布《山东省造纸工业水污染物排放标准》,率先在全国实施逐步加严的环保排放标准,山东造纸企业投巨资组织科技攻关,突破制浆工艺和废水深度处理回用等技术瓶颈。据分析,由于治污技术先进,山东省造纸行业目前总体领先国内同行业5年左右。
环保产业应当抓住这一难得机遇,加快发展速度,提升发展质量,为促进供给侧结构性改革发挥应有的作用。
以环保产业发展促供给侧改革的政策建议
《意见》对环保产业发展作出了全面的部署。它的落实过程,必然也是环保产业大发展、形成供给侧改革绿色增长点的历程。
结合有关研究成果,针对以环保产业发展促进供给侧改革,提出以下政策建议:
一是转变理念,着重完善以市场为导向的政府扶持资源竞争性分配机制。环保产业的“根”是企业治污的市场需求。发展环保产业,应当发挥市场配置资源的决定性作用。要在充分分析市场需求的基础上,有序投入政府资源。进一步完善现有包括财政、金融在内的各类政策,通过竞争性分配机制的确立,确保政府扶持政策能够发挥高效的激励先进、强化市场竞争作用。
具体而言,在各类政策的实施上都应该加强对企业绩效和市场表现的评价,避免“撒面粉”式的政策取向,而是真正激励市场领先企业,帮助受到市场欢迎的产品和技术路线脱颖而出。
二是转变模式,着重推动环保产业的专业化、市场化和社会化健康发展。从长远来看,环保产业的发展取决于产业生态的发展,以及持续创新和发展能力。因此,减少市场扭曲,鼓励市场分工、鼓励国际合作应该成为未来绿色发展扶持的重要政策取向。
尤其值得注意的是,以社会多元共治为路径,大力推进生产生活方式绿色化,对环保产业发展将形成新的重要推动力。
一方面,提升环保产业的专业化程度,与产业结构调整更为紧密融合。推动环保科技创新,加强污染治理、生态修复等绿色技术的研发应用。以资源集约利用和环境友好为导向,采用先进适用节能低碳环保技术改造提升传统产业,推动建立绿色低碳循环发展产业体系。
另一方面,推进绿色消费革命,引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变。完善生产者责任延伸制度,推进绿色供应链环境管理。
在这些方面已经具备较好的政策基础。环境保护部发布的《关于加快推动生活方式绿色化的实施意见》明确要求,促进生产、流通、回收等环节绿色化,推进衣、食、住、行等领域绿色化。这些生产生活环节的绿色化与环保产业的专业化、社会化服务密不可分。
环境保护部会同商务部、工业和信息化部制定并联合发布的《企业绿色采购指南(试行)》,指导企业实施绿色采购,构建企业间绿色供应链,推进资源节约型、环境友好型社会建设,促进绿色流通和可持续发展。在上下游的绿色供应链联动之下,企业治污的动力会进一步提升,更多借用环保产业专业化服务的企业将获得更多的市场竞争力。
三是转变路径,在政策扶持上点面结合、有所侧重、形成合力。例如,针对当前环保产业发展不均衡问题,应当采取针对性措施。目前,水污染防治、大气污染防治、噪声污染防治和固体废物处理处置领域整体发展相对较快,但土壤与地下水污染防治发展较滞后;市政污水处理、垃圾处理等领域发展相对成熟,但工业废水处理、农村污染防治、重金属污染防治等领域发展还较欠缺。特别是土壤与地下水污染防治、资源循环利用及节能等方面的技术水平与国外先进水平差距大,且实践经验缺乏;一些关键材料和设备的加工制造水平与国外先进水平差距明显。
结合这些问题,国家有关部门应综合采取措施,从政策覆盖面上使力。特别在环保技术研发上,加快建立政府引导、市场竞争的技术创新与成果转化机制,以及以企业为主体、以需求为导向、产学研有机结合的环保技术创新体系。
同时,在政府扶持决策方面应该考虑到环保产业内部各产业的差异性,遵循一定的分析框架,对不同产业领域进行具体分析,充分考虑到不同行业在发展阶段、技术路线、市场前景、市场竞争形势等方面的特点。
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