七大方法促进PPP模式持续健康发展-北极星环境修复网

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PPP(Public Private Partnership，政府与社会资本合作)模式，是指在基础设施、公共工程与公共服务领域，由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制，这一模式的机制创新近年来在国内引起了前所未有的高度重视。PPP模式的具体运作形式，包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、ROT(重整—运营—移交)、BT(建设—移交，即政府按揭式工程采购)以及RC(区域特许经营，即连片开发)等等。与以往我国主要推行的BOT等方式相比，当前推行的PPP模式是一个由单纯的融资模式向综合管理模式递进、由短期目标变为中长期合作的新模式，促进这一新模式的持续健康发展，需要清楚认识并妥善处理好运行管理过程中的几大关系。

学界普遍认为，在中国经济新常态下，PPP模式除了能够化解政府债务问题、促进政府强化预算改革之外，通过私营部门提供公共服务获取相应的收益，政府补贴的方式达成公私合作的长期契约关系，还可以加大基础设施投资，完善公共产品、公共服务的提供方式，整合社会资源，激发社会投资活力，促进经济转型升级。与以往我国主要推行的BOT等方式相比，当前推行的PPP模式是一个由单纯的融资模式向综合管理模式递进、由短期目标变为中长期合作的新模式。为了促进PPP模式的持续健康发展，笔者认为，在其推行过程当中，需要清楚认识并妥善处理好运行管理过程中的几大关系。

处理好融资与管理的关系

我国PPP模式发展起源可以追溯到早期对BOT模式的研究和实践上，自上世纪80年代以来，我国开始实施PPP项目，经过初期的探索阶段之后，21世纪初期，PPP模式正式发展起来。发展初期的PPP模式多是作为一种融资模式发挥作用，主要是为了弥补资金缺口，减轻财政压力。与管理模式不同，融资更多的是考虑自身的风险与收益，是PPP模式发挥作用的一个途径而不是全部，在融资之外，政府还要同社会资本合作，利用私人部门的生产与技术，积极有效提供基础设施，这是一个管理的过程。管理比融资的内涵更丰富。此次财政部力推的PPP模式，与其说是一种融资模式，不如说是一种管理模式更为妥当，它是通过政府与社会资本的合作和管理来实现资源配置的最大效用。政府通过与社会资本合作，融入资金，通过对资金的管理和运用，通过企业配套相应的生产与技术，推进基础设施的建设。在这个过程中，政府通过整合资源融入资金，通过对资金的运用投资于基础设施建设，对过程的监管排除不利因素，对基础设施的维护为公众提供良好的公共服务，这一系列的过程整合在一起是一个动态管理的过程，而融资只是这个过程中的一个阶段、一个途径、一个手段、一个目的。

处理好政府与市场的关系

在PPP模式下，政府由原来的公共服务的唯一提供者转变为PPP项目中的合作者与监管者。首先，作为PPP项目的参与者，政府与市场应在合作过程中缔结长期合约，明确双方的责任，依合约办事，遵守契约精神;其次，作为PPP项目的合作伙伴，政府要为PPP项目的实施提供良好的经济支持与物质保障，保证PPP项目稳定发展的物质与经济需求;最后，政府还应担当起PPP模式运行过程中监管者的角色，提供配套的政策服务与法律监管。PPP项目是政府与社会资本在依法合规、平等协商的基础上达成的长期合作关系，政府和市场是作为一个共同的利益主体来发挥作用的，一方的行为要受到另一方的制约与监督，双方要切实担当好各自的职责而不能推脱，只有政府与市场协力，才能够达到预期的效果。

处理好收益与风险的关系

在政府与社会资本的合作过程中，其特点之一就是利益共享、风险共担。对于PPP模式推进过程中产生的风险，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》中对风险的分配原则和要求，应在政府和社会资本间合理分配风险。由社会资本承担的风险，私人部门要独立承担，由政府承担的风险，政府不能逃避，对于两者共同承担的风险两者要共担责任。同样，收益也是如此，属于企业所得，政府不得占有;分配给政府的收入，企业不得觊觎。在PPP模式中，参与者所承担的风险与获得的收益往往与他们的付出相匹配，面临的风险越大，为应对风险做出的努力就越多，获得的收益也该越多;反之，承受的风险越小，付出的努力小，获得的收益就相对少一些。因此，在PPP模式的运行过程中，应公平分配风险与收益。

处理好短期与长期的关系

一个PPP项目一般需要十几年甚至更长的时间。从经济学角度看，长期和短期是两个不同的概念，这种不同不仅体现在时间的长短上，还体现在对要素的分配和使用上。在短期内可能存在某些不变的要素，但是在长期内所有的要素都是可变的，长期相对短期来说，不论项目运行还是项目管理都更加复杂，这就要求加强各方面的协作，更好的应对长期过程中的不确定性。随着我国经济发展实力的提高，我国从过去PPP开展中获得了一定的实践经验，随着技术与人才的创新，PPP模式作为一个热点被重新提出、重点发展，追求的是高层次长期合作，是通过长期合作推进经济实力的提升，注重效率提升与创新发展。因此，在开展PPP模式时要处理好短期与长期的关系，从长远的发展角度出发，选择合适的项目，理性的开展PPP模式。

处理好国内与国外的关系

PPP在国外的发展比较早，早在17世纪末，外国的私人资本就已经开始参与公共投资，二战后，随着各国政府对私人投资公共基础设施的鼓励，更是加快了西方国家PPP的发展。国外PPP模式的发展经验为我国PPP的发展提供了一定的借鉴思路，但也存在一定的差异。比如，在发达国家广泛使用的VFM(Value For Money，物有所值)，在我国是否可以采用来评估PPP项目，目前还有待研究。总之，PPP模式的发展需因地制宜，必须结合我国的国情，选择合适的项目和评估方法。

处理好进入渠道与退出机制的关系

PPP模式的持续健康发展必须建立严格的进入渠道和退出机制。对PPP项目的进入要严格把关，对PPP项目的退出要依法合规。初期，对PPP项目的引入，要选取具有较高的市场化程度、稳定的需求、灵活的价格调整机制和使用者付费的项目。对引入的私人部门，要对其资金实力、经济实力、社会影响力等综合判断和评估，确保私人部门在项目的实施过程中有足够的能力灵活的运用资金，应对风险。通过严格的进入渠道，保证合作伙伴、合作项目的稳定性。严格的进入渠道并不能放松对退出机制的设立，对于已经采取PPP模式的项目，在确定其确已失去基本的运作能力并面临亏损风险的基础上，应当做好对这个项目的交接工作，在保证工作交接完成后，允许其退出PPP模式。

处理好效益与公益的关系

在PPP模式中，政府作为公共服务的提供者，是为了追求公益，而社会资本作为基础设施的建设者，追求的是效益，必须处理好二者的关系，兼顾公益与效益的平衡。企业作为一个经济主体，其经济活动的目标就是追求利润最大化，在私人部门参与基础设施建设过程中，必须保证企业获得一定的资本回报率，以保证私人部门参与合作的动力，对于具有良好效益但收益不能覆盖成本的PPP项目，要给予一定的补贴。此外，作为一项公共项目，政府还必须保证基础设施的公益性。因此，政府必须根据企业的绩效，制定一个合适的标准，合理确定社会资本的回报率，在保证公益的同时兼顾效益，在推进公益的同时获得效益。

(作者单位：山东财经大学金融学院)

原标题：七大方法促进PPP模式持续健康发展

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