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为促进民间投资,培育新动能,发展新经济,国家发改委于5月15日再度以电视电话会的形式,就推动供给侧结构性改革,加快培育新的发展动能,鼓励和引导民间投资持续健康发展进行部署。这次会议对进一步推动民间资本进入市场做了专门阐述,目的是继续大力推进PPP模式。
记者从有关渠道了解到,近年来,国内有相当一部分环保项目采用PPP模式运作。
财政部信息平台公布的数据显示,环保PPP项目数量占比将近44%,投资额占比22%。环保部规划院PPP中心主任逯元堂告诉《中国企业报》记者:“推进环境保护PPP既是大势所趋,同时也是形势所迫。”
准备必须充分
在政府转变政府职能和管理方式的大背景下,大力引进民间资本进入环保领域,优势自不待言。
“在环保领域推进PPP模式,不仅能够有效开放市场,引入技术更全面、竞争更激烈的民间资本,与此同时也能在政府层面促进环保产业的发展。”逯元堂表示,引入PPP模式,使环境保护不再是单纯的“政府工程”,它能动员全社会、激励更多企业投身国家的环保事业。
当然,在环保领域实施PPP模式也有难处。
众所周知环保产业相比其他产业,具有公益性、复杂性、技术性的特点。因此无论是在投资回报,还是在实施建设的过程中,都面临着巨大挑战。对此,逯元堂也有自己的看法。
“我们在实施PPP时发现,在付费机制方面,除了污水处理项目运行有较为完善的使用者支付体系,以及在垃圾处置项目上实行政府补贴,但是其他的项目收费机制都很不完善。这使得PPP落地实施难度相比其他领域要高得多。”逯元堂举例解释,在饮用水源地保护方面,更多的还是靠政府补贴,没有很好的引入民间资本,使得项目难以维持。而且水环保项目又很复杂,无论是保护、治理,每一类的差异性很大。同样是污水处理,其中有不同的技术路线、处理工艺,其对应的是不同的投资成本、技术效果及项目回报。
“实际上PPP是手段,核心是提高环境治理的效率、保障供给、改善环境质量。”逯元堂提出,作为运营主体,首先应该着力建立完善的金融机制,不应只着眼于PPP项目推进本身。
银政需配合推进
随着环保概念的走热,近年来,包括五大国有银行、股份制银行和城市商业银行在内的金融机构,都在调整信贷结构,加大对节能环保的信贷支持力度。
“损失分担机制下能效融资贷款,能效项目贷款,排污权抵押贷款,碳金融,合同能源管理融资,林权质押贷款,这些基本涵盖了低碳经济大部分领域和上下游产业。”上海浦东发展银行总行投资银行部杨斌告诉记者,其所在的银行,在绿色金融领域开展了一系列的产品创新。
银行完成了产品创新,接下来就是配置相应的资源、推进PPP项目。以上海浦发行为例,首先从总行层面就重视环保PPP项目,成立专业团队,在政府、社会资本两端提供专业服务,包括项目前期设计、建设,以及后期运营的一站式综合金融服务体系。然后就是帮助社会资本设立PPP绿色环保基金,为企业开拓市场,提供资本保障。
据介绍,上海浦发行同时以财务投资人的方式,与社会资本方组合成联合体,参与PPP项目投标、建设、运营。这样一来,通过金融资本和产业资本两个深度融合,共同推进、解决环保PPP项目落地难的问题。
金融机构在环保PPP项目中之所以能够帮助环保企业项目落地,最重要的是它的身份。对此,兴业银行总行环境金融部副处长程峰向记者表示,银行是政府和企业的“媒人”,当大家需要资金时,银行方面会评估项目执行者能否很好地走下去。因此,作为银行,需要一个准确的判断。
这一点,也让逯元堂感慨:政府在环保PPP项目上的认识还不够,有时会把PPP看成一种融资手段,如果政府只争取外在支持,不去协调各职能部门共同推进,无疑会增大PPP项目落地的难度。
回报机制亟待完善
环保项目既然具有公益性,就需要共同推进,形成合力。
“地方政府如果有信心推进环保PPP项目落地,就要动员政府各部门共同实施。”逯元堂提出,涉及资源组合开发,涉及与有收益项目的捆绑实施,涉及公益性环保而没有稳定投资回报机制的问题,都需要政府职能机构出面协调解决。
在推进PPP项目时,无论是政府付费还是使用者付费,目前都还存在机制不健全的问题,仅靠任何一方都是不可取的。
对此,逯元堂在长期的市场调研中发现,使用者苦于没有标准,而政府财政又不能持续付费推进PPP,那么就需要创新。一方面是项目打捆实施,这包括了上下游、厂网一体、供排水一体等组合。在城市开发的过程中,也可以采取区域项目打包集中整治,通过规模化来降低环保企业、市场主体的施工成本。另外,还可以尝试资源组合开发模式,例如河道治理,可以和旅游资源项目结合起来,通过有收益的项目,弥补公益性质的环保项目。这些探索性做法,都能从一定程度上促进环保PPP项目的落地,解决项目缺乏稳定投资回报的机制性问题。
环保PPP任重而道远,但是要想推进项目尽快落地,需要环保企业、银行、政府通力合作,推出可行性机制,完善各项政策,这些已成共识。
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