【观点】规范公众参与环评需关注三大问题

近日，公众对环境污染治理的关注有所提高，日前，在市民们的反对声中，山东省龙口市政府发布声明，停止龙口裕龙岛石化产业基地的环境影响评价论证工作。

这是继宁波、昆明、茂名等地之后又一个遭到公众反对面临下马的石化项目。

近年来，突发性环境污染事件时有发生，公众环境利益频受侵害，人们在事件发生后首先审视的是环评审批是否合法，进而总是追问公众参与是否存在瑕疵。

公众参与是环评审批的法定前置环节，建设项目落地之前的各项准入审核中仅有环保审批确立了公众参与制度。

这是公众向决策者表达意见、参与政府决策的唯一途径。遗憾的是，在实际工作中，公众参与往往流于形式，技术规范的缺失导致公众参与乱象丛生，主要体现为信息披露不充分、征求民意不全面、交流沟通不顺畅、制约机制不到位等。最近江苏省吴江某变电项目的环评审批文件被江苏省高院裁定程序违法，原因就是环评阶段公众参与存在明显缺陷。

失范的公众参与不仅使调查结论缺乏准确性、真实性、有效性，其衍生出来的邻避效应也不容小觑。

众多复杂的社会矛盾和利益诉求通过公众参与渠道集中宣泄和暴发。表面上看，公众意见在政府决策上起了决定性作用，实际上“一闹就停”的现象不仅不符合科学决策理念，也使政府公信力受到极大损伤。规范环评公众参与，并合理用好公众参与结果，是环评制度改革的重要内容。

首先，充分的信息公开是公众参与的前提条件。

多数公众缺乏相关知识背景，习惯于依据自身掌握的信息来主观判断项目环境影响的大小。

如近年来PX项目被视为洪水猛兽，因很多公众认为石化项目均隐含巨大的环境风险;又如焚烧类项目在多地也不受待见，因不少公众担心二噁英致癌致畸。一方面，完全依据公众意见来评判项目是否应该实施，显然有悖科学性;另一方面，公众参与意见在某种程度上确实可能成为项目是否落地的决定因素。此次龙口事件中，市民在倡议书中写道“政府对于项目的公开信息力度不够，让我们无法对项目本身有更深入的了解”。

无论何种方式的调查，想要取得理想的效果，都应以充分的环境信息公开为前提条件。

美国的环评实践中，政府信息公开包括公众范围公告、初步决定公告、环评报告书公告及决定记录公告，贯穿项目建设始终，每个环节的信息公开都有相关的法律规定。不断的信息公开确保了公众意见的质量，也充分保障了公众的知情权。相比之下，我国环评阶段公众参与的信息公开仅限于环评报告书，公众介入时间较晚，要求其在短时间内作出判断难免出现偏颇。对于公众关注度高、环境影响敏感的建设项目，建设单位不妨提前谋划信息公开事宜，利用广播、电视、报纸等多种传媒宣传行业知识和目前治理水平。环境管理部门也应在平时多下功夫，普及环境法律法规，公开区域环境质量、现有环境容量等信息。

其次，正确的目标导向是公众参与重要原则。

环评阶段公众参与的出发点，应是收集与项目建设有关的环境问题，进而归纳总结、具体分析，并从技术及管理层面充分论证，提出切实有效的解决方案，及时反馈并公开信息。

应鼓励公众提出因项目建设可能对其造成影响及对污染隐患的各种担忧和疑虑，建设单位及时反馈意见并作出相应承诺。实践中，经常发现因不能解决就业问题、拆迁补偿不能满足公众心理预期等原因，建设项目遭遇公众强烈抵制的现象。不仅调查结果一边倒地持否定意见，更有甚者，公众自发组织力量阻止项目开工建设。调查单位如不能科学甄别公众诉求，将此类调查意见纳入调查结论，必然带来行政效能低下、管理恶化的后果。

由此可见，正确的目标导向在环评公众参与中非常重要。

调查单位应正确引导公众表达与建设项目环境影响相关的意见。当然，也有公众在调查过程中表达对环境的切身感受，如河水黑臭、雾霾频发、气味刺鼻等。诸如此类的问题，调查单位应如实反映给环保部门予以处理。尽管良好的环评公众参与是充分保障公众环境知情权、参与权和监督权的具体体现，也是政府推进政务公开、科学决策的有力手段，但仍不应作为项目是非评判、应否建设的唯一决定因素。

第三，完善的制度设计是公众参与必要保障。

现行的公众参与办法缺乏可操作性和指导意义，制度设计和执行标准缺失使得公众参与弊端凸显，趋利避害的关键在于制度设计。

一是规范调查样本。公众参与的对象是受建设项目直接或间接影响的公众，应与环境影响评价范围内公众范围一致，并且做到具体问题具体分析。如2013年江苏王子造纸厂排污群体性事件就是一个例子。其污染范围并不是周边居民，排海的污水对下游的渔民影响更大，那么在环评公众参与时，就应该将下游的渔民列入调查样本。

二是规范调查方式。公众参与调查方式应细化操作标准，如调查问卷的问题设置及语言表述，座谈会、论证会参会人员的选择标准等都应明确，从而使调查结论更具有说服力。对于环境影响隐秘且显现缓慢的建设项目，应征求相关部门的意见。如路桥项目建设过程可能影响周边鸟类栖息，这类项目应征求林业部门意见。

三是规范反馈机制。公众提出的种种担忧和建议都期待建设单位以平等的姿态给予积极回应。公众意见得不到及时反馈会影响到公众参与的热情，并可能导致最后反对项目建设。如安徽省芜湖某水泥厂环评期间，公众因建设单位迟迟不回应防护距离划定依据而导致矛盾激化。后在环保部门协调下，共同划定防护距离并予以标识，问题最终得以解决。