第三批PPP示范项目是举国搜寻中国PPP改革的最佳实践-北极星环境修复网

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2016年6月12日，发布《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，会同行业部委联合启动了第三批PPP示范项目申报筛选工作。

财政部自2014年开展PPP工作以来，一直高度重视PPP项目示范工作，将PPP项目示范作为财政部门规范推广PPP模式的重要抓手，并且在制度构建和政策发展的同时，稳步推进示范项目工作。从2014年示范项目的小范围试水，到2015年第二批示范项目在公共服务领域的全面铺开，再到本次评审工作目的和重点的设计，财政部的PPP示范工作实现完美的“三级跳”，实现从财政部示范到全国示范的升级。同时，财政部去年就财政部示范项目实施以奖代补政策，入选财政部PPP示范项目也会为项目实施所带来增信效应，因此，可以预计，本次PPP示范项目申报筛选工作将会受到市场的热捧，掀起一场举国搜寻中国PPP改革最佳实践的高潮。那么，相对于前两次示范项目筛选工作，第三次PPP示范项目申报筛选有哪些亮点?笔者结合参与财政部PPP示范项目评审工作的经验，择其要者做一概述，以助于这项工作的展开。当然，若有理解偏差之地方，尚大咖指教。析言之，本次项目评审工作有以下几个要点。

第一，项目评审仍然采取定性评审和定量评审结合的制度，但定性评审标准有所扩充，定量评审标准有所调整。PPP示范项目评审包括定性评审和定量评审两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审。这意味着，定性评审实质上是示范项目合格性评审。也就是说，如果满足不了定性评审标准，项目就不再进入后面的定量评审环节。因此，定性评审标准对于是否能够进入财政部示范项目库实行的实际上是一票否决制。在第二批示范项目评审中，在笔者的评审组中，有将近一半的申报项目没有通过定性评审。定性评审标准体现了极强的法律政策性，有一系列与PPP实施有关的法律法规或其他规范性文件作为依据。项目申报单位在项目申报中必须加以高度重视。

第二，鼓励创新效应等政策导向十分明显。PPP是促进国家治理转型和实施国家重大战略重要手段，而创新又位于五大发展理念之首，本次评审工作的一个主要目的和工作重点就是，项目申报筛选注重与我国“十三五”期间重大问题、重点项目有机衔接，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。不仅如此，在具体的评审标准上，项目是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义也是一个得到加强的评价指标。因此，在申报本次示范项目时，地方政府应优先考虑具有这些特质的项目。另外，稳增长仍然是本次评审的一个重要政策考量，而且体现在具体的评审标准中。

第三，突出示范项目的示范效应。除了通过部委协同工作，将财政部示范项目升华为全国性示范项目所释放的示范效应外，本次申报筛选工作在定量评审标准上，大幅度增加了“项目的推广示范价值”的评审权重，将其从第二批示范项目评审权重的10%上升到本次的25%。也许更为重要而往往被业界忽视的是，本次评审工作第一次表明“将适时对外公布申报材料”的意图。这不仅会增加项目筛选工作的透明度，而且将在实质上释放示范项目的示范效应。

第四，强化项目前期工作，对“两个论证”等条件实现一票否决制。PPP项目的前期工作无论如何强调都不过分，但由于各种原因，我国在开展PPP项目时，对项目前期工作重视不够。本次评审强化了前期工作，对未完成规划立项工作的项目实施一票否决。本次评审尤其针对“两个论证”，做出了明确规定：未按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的，不再列为备选项目。而在第二批示范项目评审中，“两个论证”则体现在定量评价指标中。也就是说，在第二批示范项目评审中，没有“两个论证”，不会导致整个项目不合格，只是在项目评分上会吃亏(未做“两个论证”损失合计20%分)。实际上，在第二批示范项目中，也确实存在尚未开展“两个论证”而入选示范项目的情况。而在本次评审中，未完成“两个论证”就不可能入选示范项目。

第五，财政与行业部委协同推进。这种协同贯穿在项目申报和初选、评审专家组组成和专家产生办法，示范项目名单的发布，以及项目实施的指导、支持和推进工作等各个环节。这种协同工作机制对于PPP示范筛选工作乃至于PPP事业的发展极为有利。

第六，项目评审工作更为透明。财政部将适用于本次评审的《PPP示范项目评审标准》公之于众，不仅对本次评审工作本身，而且对规范我国PPP实践都具有重要的积极意义。从一定意义上看，评审标准就是PPP示范项目最佳实践的一般或者通用标准。有了公开的标准，政府和市场等各利益相关方就能够区分良莠PPP，这极其有利于我国PPP的可持续发展。当然，这些标准还只是初步的一般性标准，除了标准本身需要进一步完善之外，尚需要由PPP业者和评审专家具体适用。

第七，弱化了债务问题在评审中的地位。在第二批示范项目评审中，一项既定政策是优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP项目。这主要是为了化解地方政府债务风险。因此，存量项目是否能够有效化解地方债务，是一项重要的评审内容(占10%的评审权重)。但本次评审工作文件中不再提及这一优先政策，而且评审标准也不包含化解债务这项指标。

第八，项目融资的可获得性不再是一个独立的评价指标。在第二批示范项目评审中，项目融资的可获得性是一个独立的评审指标，考察项目融资方案是否合理，以及能否顺利完成金融交割。但根据本次评审标准，项目融资的可获得性不再是一个独立的评价指标，但它可能仍然是项目实施方案的一部分。

第九，项目快速落地仍然是一个重要评价指标。项目是否具备快速落地的可能性是一个重要的评价指标，而且所占权重很大(15%)。这一点，本次评审标准与前次评审标准没有变化。这说明，稳增长仍然是当前实施PPP项目和示范项目评审的一个重要政策考虑。

当然，申报和评审PPP示范项目的过程，就是一个追寻中国PPP最佳实践的过程。这项工作也极具前沿性和挑战性。比如，对于是否属于“公共产品或公共服务领域”的判断就可能存在理论和实践的难度。而“变相融资”的形式也具有很强的隐蔽性和判断难度。同时，尽管财政部有关示范项目评审的文件提出了“审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征”的要求，但对PPP核心要义和特征的把握却仍然可能是一项专业人士和评审专家自由心证的工作。因此，PPP示范项目论证和评审的过程有时就是一场小型研讨会。这意味着，从客观上看，PPP示范项目的筛选和评审工作具有探索性。尽管如此，我还要为此财政部及有关部委的这项工作点一个大大的赞——他们在极短的时间内实现了“三级跳”，而且这次似乎要搞得整个中国都在搜寻PPP的最佳实践

作者简介：曹富国，中央财经大学法学院教授、博士生(后)导师，中国公共采购与PPP法研究所所长、国家社科基金重大项目“PPP立法研究项目”主持人和首席专家。

原标题：曹国富：第三批PPP示范项目是举国搜寻中国PPP改革的最佳实践

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