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4从签约项目行业分布上看
从签约项目分布上看,民间资本参与的领域多为养老、生态环保、文化等投资规模相对较小,且易产生现金流的领域,对于交通运输、市政工程等大型项目的参与力度不够,尚处于试水阶段。
总体来说,国企依然是PPP项目的主力军,民间资本参与PPP项目相对有限,大多集中于投资额较少的小型项目,在夹缝中艰难生存。
二、民间资本投资PPP的主要顾虑和困难障碍
为何在中央和地方的齐心力推下,一向对市场变化和政策极为敏感的民间资本,却对PPP暂持观望态势,参与度不高呢?主要是因为民间资本参与PPP时遇到了许多困难障碍,导致民间资本顾虑重重。
1主管机构交叉重叠,权责利界限难分清
中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出:管项目的发改委,管财政的财政部,管城市建设的住建部,管银行的银监会,PPP涉及的部门众多,但谁是PPP的第一主管机构,并没有明确界定。尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠,甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中,地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开,而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别:财政部注重“稳”,发改委注重“推”。
部委之间职能界限划分不清晰,难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形,导致民间资本无所适从。
2PPP上位法体系未建立,下位法冲突
在国务院和各部委的大力配合下,PPP相关政策密集出台,政策体系逐步完善,基本形成了“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系,为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是,权威的PPP立法尚未出台,现存的多为部门规章条例,层级较低,法律效力不足,且存在冲突之处。简言之,我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。导致民间资本在参与PPP项目时较为谨慎,担心争议产生时无据可依。
3配套改革和制度建设不到位,民间资本参与运营十分被动
PPP的机制创新体现在“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”,这也是现阶段深化改革的应有之义。作为市场化供给管理方式,PPP模式可突破市场垄断,放开市场准入,让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力,从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。因此,PPP绝不只是一种融资机制的新选择,也是一个战略性选择,应把PPP从融资视角提高到管理模式创新,再从管理模式创新提高到全面深化改革的高度。
但是现实中,我国现在正处于深化改革的试水期,配套改革和制度建设尚不到位,使民间资本参与运营时十分被动,困难重重。
如城市水务行业属于资本密集型产业,单个项目少则几亿元,多则十几亿元。随着水务市场的开放,许多民间资本参与到水务PPP项目中,解决了政府的资金困境,但是问题由此产生,下游水价改革不到位,仍由政府定价,尚未放开,导致民间资本相对处于弱势,议价空间较小,收益难以保障。
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