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2016年以来,各地水利、高速公路、城市轨道、农业等各类PPP项目正在加速落地,有的省份总投资金额在千亿元以上。PPP已经成为稳增长、激活社会投资的重要手段,承担着城乡基础设施建设、公共服务供给的重要任务。不过,记者调研发现,对社会投资者而言,目前不少PPP项目“看起来很美”,背后却有诸多难题待解:一是PPP项目投资周期长、经济效益差,社会资本大多望而却步;二是一些项目配套政策跟不上,暗含风险隐患点,加大了PPP落地难度;三是有的PPP项目信息公开不规范、不透明,影响社会资本风险把控。
准经营类项目“造血”能力差
在西部地区,由于发展总体滞后、基层财力薄弱,过去单纯依靠公共财政投入,地方政府负担较重,因此乐见PPP项目落地。不过,对于大量准经营和非经营项目而言,由于投资周期长,收益缓慢,社会资本参与意愿总体并不高。
记者采访发现,目前公共财政是各类公共工程建设投资主体,但庞大资金需求与有限政府财力之间的矛盾,使一大批需建、想建的项目只能在排队中等待。特别是在西部地区,由于发展总体滞后、基层财力薄弱,过去单纯依靠公共财政投入,地方政府负担较重,因此乐见PPP项目落地。
根据政策标准,PPP项目分为经营、准经营和非经营项目三类。经营性项目是指收费高速公路、地铁等有较好收益预期,市场运作机制成熟的项目,是社会资本参与的重点领域。如大连快轨3号线延伸线PPP项目,总投资达到92亿元,吸引了不少金融机构投标。
不过,记者采访发现,对于大量准经营和非经营项目而言,由于投资周期长,收益缓慢,社会资本参与意愿总体并不高。例如,水利工程建设及运营是典型的准经营项目,由于投资回报率差,社会资本大多选择观望。水利PPP投资主体仍以国有企业为主。
记者调研获悉,西部一大型水源工程,投资规模达到30多亿元,其中PPP社会投资方为当地一家企业。按照PPP协议,当地政府授予该企业40年水库原水水费收取特许经营权。“参与水源工程的建设开发,体现了保障民生的责任和义务,而不是单纯为了盈利。”社会投资方负责人说,按照目前确定的0.6元/立方米原水供水价格,收益难以覆盖成本,暂时还看不到盈利前景。
“通过PPP模式,解决了社会资本‘进得来’的问题,但水利项目的准公益属性,决定了经营回报率低,‘不愿进’难题仍未解决。”截至今年3月底,在四川省,国家、省级规划实施的6个重大水利工程PPP项目均在对接中,尚未吸引到社会投资。
遭遇类似情况的,还有西部某市的城市公园建设PPP项目。由于项目设定门票收费较低,被划为非经营类项目,虽然当地政府以划拨形式无偿出让土地,但金融机构和承建方组成的投标联合体还是意兴阑珊。
“非经营性项目要吸引社会投资,需要政府拿出经济补偿措施。竞标前,我们提出包括公园周边土地低价定向出让,以弥补资金风险等方案,但被拒绝,这样一算账,看不到盈利空间,就主动退出了。”一位参与投标的资产管理公司人员告诉记者。
业内人士称,总体来看,社会资本还是希望做“短平快”的项目,喜欢‘赚快钱’。一些准经营类项目,“造血”能力很差,能维持自身运转就很不错了,更别说是要盈利,这是社会资本“不愿进”的关键原因。
诸多风险加大投资不确定性
有基层干部告诉记者,有个别地区推进的PPP项目,就是为了完成上级布置下来的改革任务,为了试点而试点,并未找到稳定盈利途径。这种社会资本与政府合作形成的“婚姻关系”,能维持多要“打问号”。
记者采访了解到,PPP项目强调“风险共担、参与运营”,在短则十多年的PPP项目运营过程中,经济形势、政策环境的不确定性大。如何有效防范风险,成了摆在社会资本和政府之间的新课题。
在云南省建水县南庄镇,政府与社会资本合作,各投入3400万和8000多万元建设4万多亩高效节水灌溉工程。虽然工程已进入建设阶段,总体较为顺利,但一些经济风险仍然存在:按当前投资比例测算,社会投资方需要近10年时间收回投资。而且这是建立在水源充足供应,终端水费足额收取、群众自家机井全部封闭接受企业供水的基础上,其中任何一环出问题,都可能造成投资“功亏一篑”。
在水利建设投资领域,农业水价市场化调整,是提高水利PPP盈利前景的重要一步。有基层干部称,中央部委改革意见提出“鼓励完善水利建设运营的投资、产品定价等政策,为投资者获得合理回报积极创造条件”,但水价调整关系千家万户,牵一发而动全身,落实难度很大。
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