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从43号文来看,中国政府所力推的PPP项目限定为如下模式:政府授权社会资本独自或者与政府共同成立(部分省市的地方规定中要求必须共同成立)项目公司以特许经营模式来投资、运营项目,政府承担合理定价、财政补贴等相关责任,政府不承担项目的偿债责任。该文中PPP模式的要点有:(1)设立项目公司(股权模式);(2)特许经营;(3)政府不承担债务。
5、PPP属于政府采购吗?
《中华人民共和国政府采购法》第二条规定:“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”
《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》(2010年1月21日稿)中规定:“政府采购法第二条所称使用财政性资金采购,是指采购人全部使用或部分使用财政性资金进行的采购。……政府采购法第二条所称服务,是指除货物和工程以外的政府采购对象,包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务,以及维修与维护服务等。”
从付费模式来看,PPP项目可以分为三类:(1)使用者付费项目;(2)使用者付费加一定政府补贴的项目;(3)政府付费项目。
虽然《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)规定:“地方各级财政部门要会同行业主管部门,按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴。”但76号文仅是财政部的规范性文件,效力等级过低;依据法律规定,只有前述第(2)、(3)类项目才适用政府采购法,属于严格意义上的政府采购。
在《政府采购法》未作修改,或者《基础设施和公用事业特许经营法》的专门立法中未做明确前,国内采用用户付费模式的PPP项目只能算广义的政府购买服务,而不属于法律意义上的政府采购。
6、PPP与混合所有制改革有何关系?
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。”因此,政府与民营资本共同出资设立项目公司的PPP模式,天然地就符合混合所有制的要求。混合所有制改革对国内PPP项目合作的快速发展有一定的推动作用;PPP项目中除单纯股权投资关系外的整套公私合作机制对混合所有制改革中如何促进国有资本与私营资本更好地合作也提供很好的借鉴。
7、PPP是否必须要采用招标形式?
《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》(2014年9月)中规定:“应按照《招标投标法》规定的公开招投标方式,综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素,择优选择合作伙伴。”公开招标模式是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式,而且限制性条件相对较多。那么,该指南中规定的公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的采购模式呢?答案是否定的。
《中华人民共和国招标投标法》第三条规定:“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的,依照其规定。”因此,PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。
对于使用政府预算的PPP项目而言,其合作方的选择应符合《政府采购法》的相关规定。《政府采购法》第二十六条规定:“政府采购采用以下方式:(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”第二十七条规定:“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的,其具体数额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府规定;因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”只要“设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。
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