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众所周知,加强地方政府性债务管理、剥离融资平台公司政府融资职能的43号文点燃了地方政府推广PPP的热情。在一定程度上,引入社会资本确实可以缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险,并提升公共服务的效率和质量。但实际上,政府作为PPP项目的主要参与主体,在项目全生命周期中仍扮演着举足轻重的角色。
1. 政府在PPP项目中扮演着什么样的角色?
在PPP项目中,政府身兼“裁判员”和“运动员”的双重身份,既是法律政策支持者、顶层设计者、标准制定者、审核批准者、监督管理者,也是项目的参与方,扮演多种角色,既负责PPP项目顶层的制度建设、标准制定、风险把控、绩效评价,也需要参与项目的运作实施,对PPP项目的成败有着决定性的作用。
2. 谁才是合格的政府方代表?
2014 年,财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)第十条对PPP模式中政府方进行了清晰的界定:“县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制,主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作,实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。
3. 国有企业和融资平台能否作为PPP项目实施机构?
近期,二十部门联合出台的第三批示范项目评审标准明确规定国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的,由于参与主体不合格,不再列为备选项目。表明国有企业和融资平台公司作为PPP项目实施机构不可行。
首先,从法律法规的视角上,国有企业和融资平台(在要求剥离的背景下)属于企业法人,不是政府职能部门或事业单位,明显不符合财政部规定。
其次,从实际操作的角度上,国有企业和融资平台常作为项目业主单位,承担项目建设前期工作,代替政府垫付经费,若再作为PPP项目的实施机构,不利于项目的监管和绩效评价。
4. 在PPP项目中,存在哪些财政支出责任?
在PPP项目中,全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
股权投资是政府和社会资本共同组建项目公司时,根据项目资本金和政府股权占比计算出的政府应承担的资本金支出。
运营补贴是在政府付费和可行性缺口补助模式下,需要政府承担的部分运营支出。
风险承担是在PPP项目实施过程中需要政府承担风险带来的财政或有支出。
配套投入是根据项目实施方案确定的需要政府提供的项目配套工程等其他投入。
5. PPP项目中政府股权投资比例多少为宜?
如果PPP项目未设立项目公司,或由社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任。
在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下,政府需要承担一定的股权投资支出责任。现有规定明确表明政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
而且各个项目的最低资本金一般在20%-25%之间,其余均依靠外部融资解决,一般以银行信贷为主。资本金比例:城市轨道交通项目为20%,港口、沿海及内河航运、机场项目为25%,铁路、公路项目为20%,保障性住房和普通商品住房项目为20%,城市地下综合管廊、城市停车场项目,以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。
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