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一、PPP这个箩筐到底有多大?
区别于一般项目,PPP项目应仅限于提供公共或准公共产品或服务,包括业内比较熟悉的基础设施及公用事业领域内的单体项目(如地铁、供水、燃气、污水处理、垃圾焚烧发电等),也有近年出现的一些跨界、综合类项目,比如片区开发、流域治理、智慧城市、海绵城市、医疗卫生、养老服务、教育培训等。而那些纯商业的,完全可由市场自行解决和规范的项目,则不宜套用PPP模式。
基于近年来的市场及项目实践情况,建议考虑将PPP项目性质从公共产品和服务扩展至准公共产品和服务(如养老、旅游、文体、教育、培训等)。对于需要采取特许经营的采取正面清单制度,而对于不需要特许、不涉及使用者付费的政府购买服务项目,则采取负面清单的方式,有条件地排除一些不适宜PPP模式的公共及准公共项目(如国防、国安、涉密工程和项目),以及前文述及的纯商业项目。
有关PPP项目的分类,建议从广义的角度去看,即分为特许经营PPP项目和政府购买服务PPP项目。前者的收益来源为使用者付费及必要的可行性缺口补助,适用于经营性和准经营性项目;后者的收益来源为政府付费,适用于于非经营性项目。
二、工可研和两个论证到底是个啥关系?
其一、按现行的项目审批体系,PPP项目可研(即物有所值和财政承受能力等两个论证)走财政系统,工可研走发改系统,归口是不一样的。
其二、按照财政部的话语体系,PPP项目可研更多考虑项目资金和实施主体来源不同的情况下的比较分析,以及地方财政对单个及整体PPP项目的承受能力,而工可研则更偏重项目本身的可行性,偏重工程。存量项目不涉及工可研。
其三、从某种程度上,PPP项目可研是假定项目本身可行,但要看是否优于政府投资,以及财政是否可以负担。而工可研则需要证明项目本身可行。换言之,如果工可研通不过,PPP项目可研就无从谈起。
其四、PPP项目可研与工可研均可进一步完善和优化,并从法律和审批层面予以统合。那种为了省事,先做PPP项目可研,通过之后再由PPP项目公司去做工可研的安排,逻辑上存在问题,合规层面也是有瑕疵的。
值得注意的是,财政部近期发出的《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号),特别提及“新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作”,说明对于工可研的法定要求,各部委是有共识的。
总之,PPP项目的可行性研究体系,无需违反现有的可研审批制度,但也应结合“两个论证”的实践情况,大胆创新,跳脱旧有思维和既得利益的束缚,真正走出“可批性研究”和“论证流于形式”的怪圈,扎扎实实地为公共利益看好门、把好关。
三、特许经营协议是行政合同吗?
个人倾向于将特许经营协议(以及广义上的PPP合同)定性为一种特殊性质的合同,即行政与民商事两种合同性质兼备。将其简单归类于行政协议或民商事合同的思路,在理论和实务两方面都存在问题,长期看都站不稳,而且推行难度偏大。特许经营协议项下的争议不应被定性为行政争议,最起码不应该是所有的争议都被如此定性。
有关特许经营合同即民商事合同的观点也比较符合很大一部分现实期待,但是争论也是比较激烈的。从感性层面,笔者也希望特许经营合同能够被认定为民商事合同,而非行政合同,更不应该是需要新设行政许可的行政合同。但与单纯的行政许可或民商事合同不一样,特许经营协议更像是一个“行政-民商关系复合体”,将之定性为特殊性质的合同较为妥当,而不涉及特许经营权的PPP项目合同则可以定性为纯粹的民商事合同。
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