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推进碳排放交易市场建设的对策
1 做好区域试点与全国市场的有效衔接
我国在碳市场体系建设路径上应该自下而上,先试点后推广,先区域后全国,先现货后期货的传统方式稳步推进。国内碳交易市场在从区域试点向全国市场的发展过程中,关键是要解决两个方面的问题。一是如何形成有效的激励机制,能够产生足够的动力鼓励试点地区先行先试,在强制性排放市场上有所突破;与此同时又要有效防止没有开展碳交易试点的地区坐收渔利,要充分发挥出试点地区的带动作用,激发更多的地区主动参与到碳交易市场当中。二是在地区试点的区域市场发展起来以后,如何形成合理的机制,解决不同的区域性市场和未来全国性市场的对接问题。
如何能够充分发挥试点地区的先行作用,带动其他地区的减排行动,可以参考当前国际减排市场中的清洁发展机制(CDM)和联合履约(JI)方式。与清洁发展机制类似,未参与试点的地区可以进行自愿减排,以项目交易的方式参与到试点地区的强制减排市场,从而推动本地的减排行动,同时降低试点地区的强制减排成本,当然国家层面也需要规定试点地区所能利用项目交易的上限,例如不超过10%等。而与联合履约方式类似,试点地区也可以与其他试点地区、甚至非试点地区一道来完成国家下达的碳强度减排的任务。在国家层面,也可以处于推动进一步区域协调发展的考虑,限定能够采用自愿减排方式和联合履约方式参与的地区,例如西部边远省份等。
试点省市是全国碳市场的核心部分,需要认真总结和推广试点经验,切实发挥典型示范作用,带动周边地区尽快熟悉了解碳排放权交易制度,抓紧开展重点企业碳排放盘查,配合和支持国家研究碳交易总量设定和配额分配方案,着力培育碳市场专业人才,大力开展碳交易相关的宣传,率先完成建立全国碳排放权交易市场各项具体的准备工作,同时与国家发改委积极沟通协调,结合试点经验完善全国碳市场制度设计,确保试点与全国的顺利衔接。
2 健全碳交易法律体系
碳交易是一个典型的政策性市场,良好运行的基础是拥有完善的政策、法律体系。如果没有法律约束,或者惩罚力度较弱,碳交易的政策效果很难得到保障。全国碳交易市场的健康、可持续发展离不开健全的法律体系,特别是碳交易市场风险监管立法。这就需要立足国外和试点碳交易市场实践中存在的风险问题,结合碳交易市场的特殊性、风险监管难题和国内外立法经验教训,探索建立碳交易市场的风险综合监管理论,并以此为理论基础,构建政府、第三方机构、交易所、社会多元主体的法律监管机制。
对于碳实际排放量超过碳排放配额情况,试点省市一般采取罚款+责任不可免除的惩罚机制。美国当代著名哲学家迈克尔•桑德尔指出:“对于掠夺环境而采取的罚款和费用之间的区别不应被轻易放弃。”同样,对于超额碳排放行为的处罚方式也应该根据违法主体的动机、违法行为方式、程度、后果等来设置处罚方式。我国当前对超额碳排放行为主要采用罚款这种行政责任方式,处罚形式单一,而设定碳排放权交易制度的目的是持续削减碳排放总量,因此对超额碳排放行为的处罚也不应该“一罚了之”,而应该植入更多的行为罚和资格罚,才能使企业自身从收益最大化的角度来进行减排规划。
长远来看,法律还应对碳排放权的购买者尤其是对专门进行碳排放权交易的各类专项基金和碳基金,以及专项从事减排额开发、采购、交易、经济业务的投资代理机构,设置一定条件,通过市场准入法律制度调控碳排放权交易的买方和卖方,维护正常的碳排放权交易秩序。
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