影响PPP中长期发展的四个致命问题-北极星节能网

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截至2016年上半年，财政部PPP综合信息平台入库项目总数为9285个，总投资额已突破10万亿元，于此同时，入库项目的签约量也正在快速增加，目前已突破1万亿元，整体来看，PPP已进入了一个高速成长的时期。然而，在PPP正热火朝天地大踏步前进之时，许多“致命”的问题也在慢慢地暴露出来——三年之后，待首批进入执行阶段的PPP项目初步完成建造环节的时候，许多的问题或将成为阻碍基础设施建设和公共服务项目正常运作的症结。所以，看到这些问题，提前做好防范措施，也是尤为必要的。目前而言，我们认为国内的PPP相关工作主要有以下几个严重问题：

1PPP扶持政策加码，却导致伪PPP项目暴增

随着国家对于PPP项目鼓励和扶持力度的增加，许多地方政府开始大刀阔斧地将当地的基础设施建设项目包装成PPP项目，或为政绩、或为奖励。这些项目通常的模式都是在传统的建设模式下将建设单位升级为“社会资本方”，而后以“明股实债”的方式向金融机构进行融资，待建设完成后，政府会对项目进行回购——事实上这仅仅是一个较为传统的政府采购过程，整个项目执行的过程中，社会资本仅行使了建设以及部分的垫资功能，而并未令项目实现经济价值、社会价值的提升。此外，通过对财政部PPP综合信息平台的项目进行案例分析，我们发现有许多“单纯”的房地产建设项目也在各个领域充当PPP项目，较为典型的就是医疗领域——许多医院房屋建造项目却披着PPP的“马甲”混入了医疗领域，实为“文不对题”。国家为这些伪PPP项目进行补贴，在一定程度上也造成了国家资源的浪费，并且较为关键的是：拿这些项目立标杆、树典型反而会造成社会整体对于PPP项目的曲解，所以“伪PPP”项目应尽可能在早期予以控制。

2民营企业进一步被国企挤出，系统性财政风险仍在加剧

关于民营企业在PPP项目参与的过程中被国有企业“挤出”的问题我们在此前的报告中已有过多次讨论。总得说来，主要因为民营企业的融资成本要远高于国营企业，造成民营企业参与保本微利的PPP项目的欲望极低；此外，也因国企与地方政府渊源更深，所以许多政府的招标、采购过程仅仅是走个形式，实际上已内定为国有企业进行参与。加则中央在近日出台的《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》特别提出：在国防、能源、交通、粮食、信息、生态等关系国家安全的领域保障能力显著提升；在重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国计民生和国民经济命脉的重要行业控制力明显增强。这也间接表达了：“公公合作”在质地优良的基础设施建设和公共服务项目中的合作还会进一步加强。这些最终会导致真正具有项目优化能力的民营企业无法得到优质的PPP项目，同时造成资源的最优化配置无法达成，风险依然集中于公共部门，国家和地方政府的债务压力仍就居高不下，进而也会致使系统性的财政风险加剧。

3地方政府依旧以自我为中心，致使项目融资更为困难

目前，多数地方政府引入PPP模式的最主要目的还是想通过其来缓解地方债务压力，并且有许多经济发展压力相对较大的省份反而PPP项目会更多——如贵州、河南、新疆等地PPP项目总量一直全国领先，而相比之下北京、上海等一线地区PPP项目数量则长期处于低位。许多市、县无论是财政可承受能力或是一般公共预算支出都无法匹配地方PPP项目投资总额，这也让许多金融机构对投资这些地区的PPP项目产生了困惑。但即便如此，这类地区中依然有许多地方政府官员在参与PPP项目过程中仍旧表现出了极为傲慢的态度，过于乐观地认为金融机构必然会争抢自己手中的PPP项目，所以对金融机构在合作合同中提出的许多看似“过分”但实为合理要求都表现出了“不低头、不配合”的态度。当然，这最终导致了这些地区基建和公共服务融资工作的难上加难。

4PPP项目未打算市场化运作，纯股权投资模式无人问津

PPP模式不同于市场化运作或是政府单方提供的模式，PPP是两者以最优经济效益和社会效益为原则的混合，但国内参与PPP投资的金融机构基本走短频快的操作路线，故而我国的PPP项目基本是以明股实债的模式进行融资，自然地，大部分项目也就未曾打算用市场化模式进行运作了——全国范围来看，较为成熟的依市场化方式运作的BOT项目仅在污水处理、地铁等少数几个领域有所涉及。所以，在国外适用的理想化的PPP项目设计方式预计在国内还需有很长的一段时间才能实现，在此期间，银行、保险、信托、基金等金融机构依然需要承担大多数的PPP融资份额。没有民营单位以股权参与的模式和政府方一同共建项目，当然也就没有切实的风险共担了。所以，从另一个角度看，目前PPP项目启动得越多，对金融机构的资金吸收量也就越大，这将使金融机构的流动性受到影响，进而加剧了系统性风险发生的可能。

此外，有人认为PPP目前遇到的问题很大程度上是因立法工作不到位造成的，我认为此种看法还是有失客观性的。我国的PPP模式中的不妥之处靠制度是无法完全纠正的，因为是在运营PPP项目的过程中约定俗成的理念和方式出了问题——目前来看，PPP的市场创新已然陷入了有些“过分”的中国特色，“公公合作”成为被鼓励的模式；与国企相比，民营企业、民营金融单位因受资金成本所累，参与难度极大；明股实债模式成为目前PPP投资的主流模式等等。这些特色在西方国家执行PPP项目的过程中都是未曾出现过的。有些特色可以用以过渡时期使用，有些特色也确实得尽快改改。目前，PPP的相关立法工作正在国务院的指导下稳步进行，各个领域以及财政管理、操作规范性的政策文本也在高频次地发布，PPP的法制化管理工作必然将在近年内得到有效地推进。但是，真正决定PPP出路的还是参与方对于PPP的态度，地方政府若一味认为PPP是解决债务问题的手段，而非提升公共服务提供效率的方式；资本方若始终认为固定收益就是投资PPP项目获得收益的唯一模式，那将不利于PPP项目做到最优资源配置。要为兼具公共性和市场性的PPP项目提供良好成长环境，需要许多改进才能达到。PPP在现今还是成长期的初期，所以很多问题萌芽时就要及时解决，否则待其带着问题长大，那“PPP烂尾”很有可能在数年后就会成为需要动用国企改革的同等力度才能解决的大问题了。

原标题：影响PPP中长期发展的四个致命问题

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