长江保护可借鉴密西西比河治理经验

大江大河的水质保护是各国面临的共同问题和挑战。2016年1月5日，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。

密西西比河是美国流程最长、流域面积最广的河流，全长3730公里，干流流经美国10个州，整个流域覆盖美国31个州和加拿大两个省的部分地区，被印第安人称为河流之父。由于未能平衡发展与保护的关系，美国的密西西比河曾受到严重污染。此后，联邦和流域各州采取了一系列措施并取得了一定的成效。其治理经验对推动长江流域经济社会与环境保护协调发展有重要借鉴意义。

我国长江流域的环境保护面临更大压力。干流局域水质下降、湖泊富营养化、三峡库湾和支流水质恶化等是长江面临的重要水污染问题。

设立长江流域水环境保护协调委员会。由国家相关部委和流域各省市相关部门等参与，主要负责协调长江沿岸各省市水环境保护工作，制定长江水环境保护战略规划、开展流域水质和跨界断面水质监测等。

建立流域统一的水质监测和评价机制系统，为解决长江流域跨界纠纷、协调各省市利益奠定基础。

在核发排污许可证过程中，要将污染物排放标准和水体水质标准作为确定污染源排放限值的双重约束，实现排污许可制度与水环境质量改善目标挂钩。

1 美国密西西比河流域水质保护经验

18世纪80年代到20世纪80年代，200年间，由于土地开发等原因，密西西比河干流沿岸67%的湿地消失。流域各州过量的农药、营养物质、工业废水和市政污水排入密西西比河中，导致河流水质严重恶化。同时，大量建设的水利工程造成了密西西比河水文条件的大尺度变化，直接影响了河水的流动和分配、营养物和有毒物质在水和沉积物中的吸附和解吸，水体自净能力下降。到了20世纪后期，密西西比河水质问题已非常严峻。其中，氮磷富集引起的富营养化问题最为突出。

密西西比河水质问题引起各方高度关注。20世纪80年代以来，联邦和流域各州开始优化管理政策，加强合作，完善流域一体化监测和评价体系，制定减排战略。形成了联邦统一协调、各州落实为主、多方参与的流域共治体系，有效地促进了流域水质的改善。2011年~2014年，流域氮平均负荷(5年滑动平均值)相对1980年~1996年的基准下降了18%。

总体来说，密西西比河流域水质保护的主要经验有以下6个方面：

实施排污许可制制度。自1972年《清洁水法》颁布以来，通过实施国家污染物排放消除制度(NPDES)许可证项目，美国建立了以基于最佳可行技术的排放标准为基础的排污许可证制度。实施这一制度也成为密西西比河流域点源污染控制的最主要手段，使密西西比河流域的工业和市政等点源污染得到有效控制。密西西比河沿岸各州的污染控制局、自然资源局或者环境保护局负责各州排污许可和水质项目，并对密西西比河沿岸的市政污水系统和一般工业点源进行管理。密西西比河干流沿岸10个州的污水处理厂数量占到全美的29%。通过建设污水处理厂并实施排污许可制度，有效降低了废水的BOD浓度，促进了流域水质的改善。根据美国《清洁水法》要求，水质标准的基准由联邦制定，各州、属地和部落根据水资源的特定用途(比如饮用水、水生生物繁殖等)、联邦水质基准和反退化原则制定水体的水质标准;NPDES许可证核发过程中，当受纳水体为受损水体时，需通过实施最大日负荷总量(TMDL)计划制定基于水质标准的NPDES许可证排放限值。但目前，沿岸各州制定的密西西比河各段的水质标准尚未统一，这已影响流域NPDES许可证项目进一步推进和水质进一步改善。

制定联邦流域管理政策。20世纪80年代~90年代，美国环保局逐渐认识到以流域为基本单元的水环境管理模式十分有效，开始在流域内协调各利益相关方力量以解决最突出的环境问题。1996年，美国环保局颁布了《流域保护方法框架》，通过跨学科、跨部门联合，加强社区之间、流域之间的合作来治理水污染。框架实施过程中，结合排污许可证发放管理、水源地保护和财政资金优先资助项目筛选，有效地提高了管理效能。

建立跨州协调机制。为加强联邦部门及密西西比河流域各州间的协调合作，1997年，美国环保局牵头成立了密西西比河/墨西哥湾流域营养物质工作组(以下简称富营养化工作组)，参与部门包括美国环保局、农业部、内政部、商务部、陆军工程兵团和12个州的环保农业部门。下设协调委员会、跨部门的战略评价小组、科学评估和支持委员会，以及生态系统/流域管理委员会等工作机构。协调委员会的职责是促进各分委会和工作小组的沟通和协作，并为富营养化工作组的行动提供建议。富营养化工作组成员每年需参加至少两三次工作组会议，并为工作组或委员会的活动提供人员和资金支持。协调委员会成员需每年参加4次协调委员会会议并为协调委员会的活动提供人员和资金支持。由于农业面源污染对富营养化的重要影响，在富营养化工作组和协调委员会中，农业面源控制主管部门美国农业部的代表人数最多。此外，相关协调机构还包括密西西比河上游流域协会、密西西比河下游保护委员会等。

制定专项国家行动计划。为控制密西西比河/墨西哥湾流域的非点源污染，2001年，富营养化工作组发布了2001行动计划，主要是控制流域的氮排放(未对磷提出控制要求)。2006年~2007年，美国环保局的评估发现，要实现行动计划2015年将墨西哥湾缺氧区域减少到5000平方公里以下的目标，沿岸总氮和总磷排放量均需至少减少45%。2008年，富营养化工作组修订了行动计划，要求流域内12个州制定氮和磷减排战略。2015年，富营养化工作组将2001行动计划的2015年目标推迟到了2035年，并设立了到2025年降低氮和磷负荷20%的过渡目标(以1980年~1996年平均负荷为基准)。