PPP项目渴望不戴枷锁上舞台

民间资本，冰山下一片新的蓝海，尤其是经济进入新常态的大形势下，国家各项发展仿佛找到了另一块基石。近年来，在从中央到地方政策的引导下，民间资本也不再平静安详，更像一座躁动不安的火山，一旦找到突破口便会井喷而出，为经济的发展注入新活力。

7月19日，在国务院总理李克强主持召开的各省(区、市)政府负责人促进社会投资健康发展工作会议上，民资又一次成为讨论的主体内容。作为推动中国经济增长的重要力量，民营经济近年来每年创造了60%左右的国内生产总值、80%左右的社会就业、超过50%的财政税收。民间投资更是以超过社会投资的速度快速增长，占到全社会固定资产投资的60%以上。但从2015年四季度以来，民间投资增速出现了明显回落现象。

“我们今天开这个会，就是要抓住一点、带动全局。”李克强开宗明义说，“要在看到成绩、坚定信心的同时，抓住社会投资，尤其是民间投资这个影响中国经济未来发展的关键点，发挥促进发展的千钧之力。”在国资与民资之间，PPP模式仿佛打开了一个突破口，投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，代表民间投资的PPP项目在政府搭建舞台上的戏份越来越多。

两年落地率不到10%

2013年之前的几十年，PPP在国内外都已经得到了广泛运用。包括中国在内的世界各国都对PPP进行了积极探索。随着我国自2013年以来对PPP实践的不断深入，社会各界对PPP改革的理念逐步形成共识，推广PPP改革已经成为一项国家战略，PPP适用领域从经济类基础设施扩展到社会类基础设施。

2016年以来，PPP项目不仅以每月平均新增5000亿元的速度在推出，而且项目落地率也逐步提高。根据政府和社会资本合作模式操作指南，PPP模式的操作程序分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段，项目落地是指项目进入执行或移交阶段。

近期，由财政部牵头设立的1800亿元国家PPP引导基金接连出手：7月27日首单落地呼和浩特地铁轨道项目，第三天再次抛出20.5亿元，签约投资河南省5个重点示范项目。与此同时，地方级的PPP引导基金设立正在加快提速，各地PPP奖补政策也已进入落实阶段。在政府引导效应的带领下，PPP项目已经在全国各地全面落地开花。

然而，截至6月底，全国PPP项目库已有9285个项目入库，投资总额达到10.6万亿元。8月15日，财政部副部长史耀斌表示，这10.6万亿元项目中，已经落地的项目投资额超过1万亿元。一面是政府在资金和政策上的大力引导，一面是两年落地率不到10%的尴尬，背后原因来源于PPP项目身上那套重重的枷锁。B商业模式遭受束缚

PPP项目的模式比较简单，是引入民间资本，与国家资金合作完成项目，并由民资投入方运营一段时间收回成本，再转交于国家。一位业内人士为记者算了一笔账：如果一个地铁项目总投资150亿元，效益都是外溢的，票价、广告等收入经计算大约在50亿元，那就意味着资金缺口100亿元。如果政府自己投入150亿元则拿不回一份钱，一家民营企业的进入将减少政府50亿元的投入，同时还将引入体质灵活、管理先进的机制，提高了地铁公司的运营效率，并且在一定程度上促进了国有企业的改革。作为出资方，民营企业将获得一段时间的项目经营权，受益的多少则在于企业如何运营和管理。其实，PPP项目相当于政府整个大盘子里的一颗棋子，它有着更重要的战略意义，不仅仅是一个财务数据问题。

截至目前，包括济南轨道交通项目在内，我市共向社会推出两批共32个PPP项目，其中第一批17个项目11个正在建设，第二批15个项目只有4个落地。“项目的推进速度并不是很快。”一位市发改委的工作人员坦言，PPP项目由发改委立项，财政局牵头，相关对口部门具体负责。足见政府对于项目的重视程度，同时也为项目本身设立了多项门槛。

记者发现，在市政府网站的“政府文件”一栏，32个PPP项目的具体信息就能一览无余，比如实施机构、建设的具体内容和规模、建设起止年限等。在网站上还能找到每个项目的联系人和手机号，这为民营企业打开了参与公共事业项目建设的窗口。但仔细研究项目招标公告发现，项目对企业的要求却极为苛刻，首先是三年以上本行业运营经验和无不良信用记录，再者就是动掣几十亿元的资金让人望而却步。

“PPP项目的收益周期一般都比较长，尤其与民间金融项目相比，后者更具优势，门槛更低，受益更高，周期更短。”济南大学经济学院院长葛金田说，当然，PPP项目本身的风险系数较低，在这方面更具优势。

此外，葛金田还分析，由于南北地方政府部门的灵活度不同，北方政府相关部门往往考察更加严谨，导致了项目落地率降低。而且，南方民间资本更加充足，在民间资本的利用方面也具备一定基础。据了解，截至7月底，福建省政府和社会资本合作(PPP)已签约落地项目34个，占录入平台总项目数249个的13.65%，落地率是全国平均水平6.67%的两倍。福建省已落地项目总投资517亿元，引入社会资本方46家，社会资本投资额402亿元。但在北方地区的几个省份，PPP项目的落地率则低于国家平均水平。C需要健全法律法规

对于一件新事物，有些法律法规有时也不适用于PPP项目。以章丘公共基础设施PPP项目为例，项目的出资方是光大国际建设工程总公司，施工方是中国建筑第七工程局有限公司。项目在公开招标多日无果后，改为竞争性磋商。这就意味着本项目既有社会资本，又有施工总承包。当前，PPP项目采购主要适用两套法律体系，一是《招标投标法》及《招标投标法实施条例》，二是《政府采购法》及《政府采购法实施条例》。社会资本属于服务类项目，应依据《政府采购法》及相关制度;而施工总承包若进行招标，应依据《招标投标法》及相关制度。假如两者合在一起采购，到底适用哪部法律，尚无明确规定。

此外，发改委、财政部均出台了PPP有关文件，其对PPP项目的定性和具体实施程序等存在一些不一致的地方。如发改委以项目审批为逻辑起点，更多地认为PPP项目是一种审批关系;而财政部从政府采购角度来看待PPP模式，认为在PPP模式下，政府和社会资本间仍是采购合同关系;发改委仅对PPP项目提出了原则性的要求，并没有详细的操作方案，财政部对PPP项目从项目选择到操作流程作了全面、详细的规定，可操作性更强。

一位参与项目的工作人员表示，本项目由项目实施机构提出要求纳入政府采购，项目内容申报时即包括社会资本和项目施工总承包。项目实施机构报有关部门审批时，相关部门均未明确表态该项目是适用《政府采购法》及其制度还是适用《招标投标法》及其制度，财政部门在受理申报时，考虑到该项目以社会资本采购为主，且项目需要最多5亿元的财政性资金投入，因此认为可以执行政府采购程序。然而考虑到建设工程总承包，采用了公开招标采购方式，在执行《政府采购法》相关程序的同时，要求尽量避免与《招标投标法》冲突。

依据相关法律法规，已经招标的特许经营项目可以不再进行招标，即PPP项目的社会资本和施工总承包可以一并招标。然而，这在实际操作中却难以执行。究其原因，PPP项目的社会资本特别是一些具有施工承包背景的社会资本，参与采购活动的初衷就是希望在项目建设中享受施工总承包的商业回报，以此平衡投资收益和风险。而本项目从实施机构申报时，就计划通过社会资本和施工总承包一次性招标采购的方式，解决PPP项目投资收益回报率较低的问题。

近日，我市出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》。《意见》规定，要健全财政管理制度。针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴等，按照国家统一会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。

财政、发改、人民银行及各行业主管部门应积极建立向金融机构推介项目的常态化渠道，鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则积极为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供融资服务，采取有效方式降低项目融资成本。引导驻济各金融机构开发符合PPP模式特点的金融服务，积极为PPP项目提供融资支持。