警惕PPP“公私合作”异化为“公公合作”-北极星环保网

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当前，我国PPP模式已由“公私合作”异化为“公公合作”，危害性较大，必须探讨原因，提出由“公公合作”回归“公私合作”的对策。

“公私合作”异化为“公公合作”的事实

1.PPP的本意是“公私合作”。PPP在学术界被翻译为公私合作伙伴关系，亚洲开发银行认定“公共部门”的范畴为部委、司局、地方政府和国有企业，认定“私人部门”的范畴为私营企业和投资者个人。世界PPP实践史显示，作为PPP模式的发源地和PPP发达国家，英国现有基础设施PPP项目60%以上是由私人资本出资的。

2.中国PPP实质上是“公公合作”。中国政府将PPP翻译为政府和社会资本合作，与学术界在认知、制度设计上区别于第二个P(Private)，“社会资本”的范畴除私营企业和个人投资者外，更包括了国有企业和地方政府融资平台公司。《全国PPP综合信息平台项目库季报》(第3期)显示，民企占比36%，非国企合计占比45%，国有企业和地方政府融资平台公司成为PPP项目建设的主要力量。

3.国际权威机构对中国PPP“公私合作”异化为“公公合作”事实的定性评估。目前，中国PPP项目合同大多数由公共部门和国有企业双方签订，国际上一般不将这种合同视为PPP。英国基础设施局在其为中国撰写的报告《如何为中国PPP发展创造有利环境》中指出，中国PPP模式最恰当的归类是成熟的PPP模式之前的过渡结构。

PPP模式“公公合作”的危害性

1.未能实质性地转移政府债务风险。国有企业作为社会资本参与PPP项目，意味着项目债务从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，纯国资背景的联合体如果出现债务风险，地方政府将为国有企业和融资平台的风险“兜底”。

2.未能提高PPP项目运营效率。发展PPP，就是希望借助公私合作方式，在基础设施和公用事业领域引入私人部门效率决策机制，从而提高经济运行效率。而国有企业往往治理结构不够合理，非完全市场导向决策，国有企业把控的PPP项目大多未经过市场检验，运营效率较为低下。

3.未能可持续性地扩大PPP项目建设资金规模。我国借助PPP模式的初衷是解决政府基建融资难问题，政府希望尽可能多的私人资本参与。我国民营企业占固定资产投资总量的65%左右，“公公合作”局限于体制内，未能有效吸纳私人资本参与，也未能建立起延展建设资金规模的长效机制。

“公私合作”异化为“公公合作”的原因

1.政府放宽社会资本范畴。财政部2014年11月下发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。然而，国务院办公厅2015年5月转发的财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确，符合一定条件的本级政府所属融资平台公司也可作为社会资本方参与PPP项目，放宽了社会资本的范畴。即，对已建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地PPP项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

2.PPP项目利润率偏低。调研表明，现阶段盈利能力强的PPP项目预期收益率为8%-9%，低一些的则在4.9%-6.5%左右。民资参与PPP项目的商业利润率底线是8%-10%;国有资本(特别是平台公司)承担部分政府职能，可以接受PPP项目亏损，债务留待政府救济。造成PPP项目利润率低的原因有很多，比如融资成本偏高、定价调价机制僵化、财政支付保障能力差、土地连片开发受到土地政策限制以及税收优惠政策不明朗等，但最主要的原因是官方“盈利不暴利”的综合利润率确定原则，实际操作过程中执行微利原则。

3.政府与社会资本的地位不平等。2014年12月下发的《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》明确，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体。然而，发改委、财政部、住建部等六部委2015年4月联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条规定，对于政府与社会资本争议的解决途径，特许经营者“可以依法提起行政复议或者行政诉讼”，这表明基础设施和公用事业特许经营的民事合同性质已更改为行政合同性质。一方面，私人资本在与政府的商业合作中地位不对等，话语权较弱;另一方面，国有企业与政府间存在隶属关系，习惯成为体制内的行政指导对象。

由“公公合作”回归“公私合作”的对策分析

1.按照市场深化原则，分类、分阶段收缩社会资本范畴。

其一，分类推进社会资本回归私人资本。按照PPP项目的公共性程度与资本的国有化程度相匹配原则，将经营性PPP项目社会资本范畴确定为民营企业，将准经营性PPP项目社会资本范畴确定为混合所有制企业，将纯公益性PPP项目社会资本范畴确定为国有独资企业。

其二，分阶段推进社会资本回归私人资本。首先，对分类推进工作进行试点;其次，按照充分发挥市场配置资源决定性作用原则，打破分类界限，鼓励民营资本广泛参与PPP项目，限制国有控股企业参与PPP项目，禁止国有独资企业参与PPP项目。

2.将PPP合同定性为民事合同。

其一，尽快制订《特许经营法》和《PPP法》，在“争议解决”部分，应明确规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起民事诉讼。改现行的行政诉讼为民事诉讼。

其二，修改《行政诉讼法》第十二条。2014年11月修订的《行政诉讼法》第十二条规定，行政诉讼受案范围为“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，笔者建议删除“特许经营协议”。

3.创造条件，确保社会资本获取正常利润。

其一，创新财政、金融、土地和价格等支持与激励制度，提升PPP项目盈利能力。具体包括以下举措：建立PPP长期预算与支付保障制度，增加土地出让收入用于基建PPP项目的支出比例，适度减税;创建引导基金，引入险资、依托和资产证券化，银行实行分时段贷款;明确所有权国有的PPP项目用地为划拨用地，不必“招拍挂”;摒弃“成本+利润”的定价制度，建立以效率为基础的定价调价制度。

其二，确定社会资本的正常投资回报率为社会平均利润率。在政府与社会资本竞争性谈判过程中，结合项目的市场需求、融资成本、建设运营成本、支持与激励政策等各项因素，明确PPP项目的正常利润率为社会平均利润率，并以合同的形式予以约定。

原标题：警惕PPP“公私合作”异化为“公公合作”

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