PPP≠解决债务压力 PPP≠过度民营化 PPP≠降低融资成本

记者：您认为当前地方政府对PPP模式存在哪些误区?

樊志刚：首先，PPP≠解决债务压力，“甩包袱”。中国自2013年以来的新一轮PPP热潮，是在强调控制地方政府债务、激活社会资本力量、推进供给侧改革大背景下推进的。随着新《预算法》的发布，以及对地方政府性债务的审计及甄别处理意见的相继出台，地方政府全部收支将纳入预算管理，融资平台渠道也被切断;即将推出的集体建设用地、宅基地平等入市改革亦将削弱地方政府在土地流转环节的资金来源;加之既有财政收入也需优先偿还存量政府性债务，可以预期在未来相当长的时间内，地方政府的基础设施供给能力将受到严格约束而趋于下降。因此，部分地方政府把PPP模式推广视为解决当前债务压力、转嫁公共服务责任或减轻财政负担的“灵丹妙药”，过度关注PPP的融资功能和稳增长效果，过度推广PPP项目，甚至物有所值评估(VFM)也存在“走过场”问题。

但是，市场经济中，投资回报率是决定资金流向的决定性因素。虽然实施PPP模式有利于缓解地方政府债务，平滑债务期限，但并非所有的项目都适合PPP模式。目前大部分PPP项目前期投资量巨大、回收周期较长，收益率也不够高。因此，即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，PPP投资占公共投资的比例仅在10%～20%之间。指望我国PPP模式能很快“做大做强”，甚至成为公共基础设施的主渠道，既不现实也不可能。加之从前期的实践来看，一些地方政府仅将PPP模式作为引进外资、偿还债务的一种手段，重规模导向，轻运营管理;重实施速度，轻质量效率，这些问题都制约着我国民间投资参与的积极性，导致央企、国企和金融机构成为“私营资本”方的主力，而民营资本多持谨慎观望态度。

其次，PPP≠过度民营化。将PPP简单地当作民营化来看待是当前实践中存在的另一个认识问题。从目前的情况来看，部分地方政府将推广PPP作为一项政治任务来对待，将部分市政公用、污水处理“过度私有化”，即将公共项目交给市场主体特许经营后，便疏于对项目的监管与检查。事实上，公共事业的国营、私营还是合作经营都只是提供的形式，而民众满意的优质公共服务才是目的，要根据实际情况来看采取哪种形式。在经济政策上也要区别哪些领域由政府来做最为合适，哪些领域由企业来做最好，以及哪些领域两者合作才是提高企业业绩和生产能力的最佳方式。当前，我国全国各地拟采用PPP模式进行投资建设的项目竟高达数千甚至上万个，拟投资金额竟高达十万亿元，表现出明显的大跃进特征，值得引起高度警惕。要防止地方政府通过PPP模式，将原来本应由政府提供的公共服务推给社会资本，使PPP成为躲避地方政府责任的手段，并最终损害公共利益。

第三，PPP≠降低融资成本。2014年四季度以来，央行先后6次降息，引导银行一般贷款利率大幅降至5.7%，但同期民间借贷利率却一直维持在19%左右的高位。再加之我国直接融资市场发育程度不足，目前PPP项目的融资方式和项目实施方式仍然较为单一，对贷款的依赖程度较高。因此，在PPP模式推广过程中，民营企业由于其信用评级较低、融资成本较高，往往处于竞争劣势。如，2016年我国首条高铁PPP项目济青高铁(潍坊段)项目招标中，邮政储蓄银行以6.69%/年的报价中标，其余参标企业的报价基本上都在7.6%/年左右，而此前颇为业界看好的复星集团报价属于较高的一家，这也从侧面反映出民资参与PPP项目的艰难。

综上，要提高PPP项目推广的规模和质量，政府真正要做的，是要站在市场角度，完善投资机制。这要求政府在给人以“定心丸”的同时，还要加强合同监管，完善市场环境，避免PPP项目所带来的效益被弱化。此外，也需要有耐心，避免大干快上，推广PPP项目必须立足现实，稳妥推进。

商业银行介入PPP模式面临的三个风险和需要坚持的三个原则

记者：商业银行在介入PPP项目的过程中，如何才能做好服务、找准定位?

樊志刚：商业银行既要成为PPP项目服务商，又要成为规范者和促进者。一方面，商业银行除了传统的融资融信业务，还要在发债、理财、租赁、基金、供应链等金融工具方面开展创新，提前探索PPP融资的资产证券化途径，利用“投行+商行”和非贷款类金融工具满足PPP客户结构化融资需求。另一方面，还要建立健全PPP专项风险管理体系，努力实现对PPP项目的全周期动态管理，降低融资阶段的风险管理成本，并对金融监管机构和政府立法部门提出合理化建议，推动PPP模式的规范发展和相关法律制度的健全完善。在这一过程中，商业银行需要坚持如下几个原则：

其一，态度要积极。据财政部估算，预计到2020年，中国城镇化率将达到60%以上(2015年末为56.1%)，带来的投资需求约为42万亿元。而截至2016年3月，我国金融机构投向交通、运输、仓储业的中长期贷款余额仅为8.14万亿元，占本外币非金融企业及机关团体贷款余额的11.33%。同时，就融资成本而言，PPP项目融资来源主要有权益性资金和债务性资金，权益性资金对项目资本金财务内部收益率普遍要求10%左右(轨道交通PPP项目资本金IRR约10%左右;污水处理PPP项目的资本金IRR约8%～10%;固废处理PPP项目的资本金IRR约8%～10%;供热PPP项目的资本金IRR约8%)，目前商业银行5年以上长期贷款基准利率为4.9%，债务利息抵税后债务资金成本更低。债务融资在资金成本方面具有明显优势，且不会分散公司控制权。因此，未来PPP项目融资对商业银行信贷的需求量将会十分巨大。当前我国参与PPP项目的主要是国家开发银行，但工商银行、建设银行、中信银行、招商银行、华夏银行等也都开始积极布局。商业银行要高度重视PPP推进带来的发展机遇，积极关注，及时介入。

其二，推进要稳健。面对地方政府“大干快上”推出数量众多的PPP项目，商业银行必须要保持理性头脑，立足现实，稳妥推进。正如前面所述，一些地区推出合作项目时，不仔细考虑项目市场化条件是否具备、收益和风险是否平衡，盲目“大干快上”：有的藏“肥”甩“瘦”，拿出的项目盈利模式不明、激励措施不清，导致合作空悬;有的为吸引合作方，放任公共服务领域投资者自定价、高收费，损害公众利益;有的承诺固定高回报或以政府购买服务名义给予长期高额补贴，项目建设、运营看似社会资本融资、负债，实则变相财政“兜底”，留下时序后延的政府债。加之目前PPP模式运用的项目贷款所依据相关政策法规有待完善，相关流程尚在探索阶段，各家商业银行对PPP项目研究还不成熟，此时如果盲目推进，风险隐患较大，易重蹈2008-2009年“四万亿”信贷扩张覆辙。

其三，决策要谨慎。从商业银行经营的安全性原则出发，商业银行资产获得收益的前提是必须确保资产的质量，而决定资产质量的重要因素就是还款来源。就PPP项目的还款方式而言，第一还款来源主要包括政府付费、使用者付费、项目本身资产运营收益及其他收益(各种补贴)等;第二还款来源主要包括特许经营权或应收账款质押、第三方担保、资产抵押等。我们判断在具体操作过程中，由于现实需要，各省推出的PPP项目，不大可能完全按照财政部思路仅选择有一定现金流的准公益项目，也会包括一定数量的没有经营性收益的公益性项目和依赖土地拍卖、资源补偿的项目。因此，商业银行在介入PPP项目时，需要建立有针对性的评审机制，进行有效的筛选和鉴别，完善相应的风险防控措施。

记者：那么，哪些风险需要重点防范呢?

樊志刚：一是应防范PPP政策和经营风险。由于PPP项目实施可长达二三十年，这其中小到原材料价格上涨、消费者偏好变化，大到项目技术工艺改革、国内外政治经济环境变化，尤其是目前社会资本最担心的政府履约意愿和履约能力等风险，都会对项目的实际经营和盈利情况产生影响。再从商业银行负债端来看，存款主要以中短期为主，在银根宽松时，商业银行可以用不断的短期流量资金来填补长期的投入，然而一旦银根收紧，存准率提升，商业银行资金来源就难以匹配PPP项目的长期需求。因此，建议金融监管机构进一步关注PPP模式的推广情况，明确如何识别、计量和控制PPP项目的风险，指导商业银行在PPP模式中密切关注项目公司(SPV)的运作过程，项目的收费机制、国别风险、市场风险、政府的补贴机制、企业信用风险、项目的盈利性、经营风险、担保方式、风险缓释措施等，建立起有效的风险防范机制。

二是应防止PPP成为地方政府新的融资平台。2014年以来，国务院、财政部先后发文，明确建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司的政府融资职能。在此背景下，政府融资平台纷纷采取保底承诺、回购安排、明股实债等多种方式“曲线”参与PPP模式，希望借力实现转型或暂时保留融资造血功能。而财政部仅出台了“本级平台不能作为社会资本方参与PPP”的规定，这就给平台公司参与异地PPP项目留下了政策空间。之后国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》对这一规定进一步放宽，明确了合规的地方政府融资平台公司可以作为社会资本参与PPP项目，但前提是，融资平台已与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，今后不再承担地方政府举债融资功能。事实上，由于融资平台本质上仍无法作为一个独立的社会资本对PPP项目的价值、风险进行相对独立的判断，这种PPP项目难以经受市场的检验，比真正的PPP项目的风险更大。因此，建议加快PPP相关法律政策的研究和立法工作，以更有力地协调各方对PPP政策的冲突，规范PPP的项目主体、事后监督、合同争议解决等事项规定。

三是应防止盲目跟风，一哄而上。总体来看，商业银行对PPP项目的支持力度正不断加大，并在产品创新方面进行了一系列的探索。如，对特许经营项目开展预期收益质押贷款，以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等。国开行印发了《关于推进开发性金融支持政府与社会资本合作有关工作的通知》，提出由国开行对PPP项目提供优惠利率，最长可达30年贷款期限等方面的差异化信贷政策。未来商业银行布局PPP的进程将加速推进，但这个过程中切忌盲目介入项目，过度放宽标准和要求，甚至“曲线”支持融资平台和政府隐性债务，给经济发展和银行经营带来新的风险隐患。尤其是各地政府积极探索以政府引导基金方式支持产业发展，大型商业银行往往涉足其中。但这些产业基金因制度设计不健全，大有一哄而上的架式，甚至可能引发严重的风险隐患。