垃圾项目的PPP：除了末端的处置还有前端的清扫收运-北极星固废网

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提到垃圾项目的PPP模式，很多人的第一反应都是垃圾终端处置项目的PPP模式(本文主要指生活垃圾)，没错，自2002年发改委牵头发布了《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号)，城市污水处理和垃圾处理就手牵手妥妥地走在了我国市政公用事业特许经营模式的最前沿，发展迄今，也算硕果累累，此类项目已然成为现今PPP市场的宠儿，只要自身略微梳妆打扮，一经推出，必然引起业内社会资本狂热追捧，且一路厮杀，犹如争夺皇冠上的明珠，因此，如果说PPP是场婚姻的话，那么政资双方就此类项目的“联姻”应该是走的比较稳定和长久的(当然，自己作死的除外)。但是，笔者今天要讨论的并不是这对末端处置环节的香饽饽，而是关于前端环节的处置，城市污水处理的“厂网一体化”早有提及，各地也陆续有实操，尤其是近两年来，城市污水处理PPP项目基本是按照“厂网一体化”的思路运作，但是垃圾前端的清扫和收运，却是一个曾被PPP忽略的环节。当然，近年来，这一领域正在显现出向市场开放的趋势，部分环卫设施的生产供应商和固废运营商已开始关注并且嗅到了其中蕴含的巨大商机，逐步延伸产业链，与地方政府开展包括生活垃圾清扫、收运在内的深度合作，而其激烈竞争之势也已现端倪。

提到垃圾处置前端的清扫和收运，就不得不提及“环卫一体化”的概念，环卫一体化从程序和内容来看主要指环卫作业一体化，即从源头到终端处理一体化，从区域来看，主要指城乡环卫一体化。通过环卫一体化改革，主要是解决环卫工作机械化清扫率低、作业方式落后、运营效率低及服务水平有待提高等问题，同时理顺环卫工作的各个环节和利益主体，从而搭建起大环卫产业链平台。本文重点讨论垃圾前端的清扫和收运。

面对现状：以政府为主体的投资运营管理体制

1、传统的管理体制，亟需建立市场化的运营管理机制

我国城市环卫工作的管理体制基本上是在计划经济体制下形成的，在城市管理部门下设环境卫生管理处(“环卫处”)负责生活垃圾的清扫、收集、运输及处置工作。环卫处一般为事业单位，既要履行管理职能，又要具体组织服务工作，呈现出政企不分的局面，其结果是既不能有效的进行管理，又不能很好地提供服务。在垃圾末端处置环节已逐步实现市场化后，大部分地区垃圾的清扫和收运仍由环卫处一手包办，据统计，目前垃圾处置链条前端的垃圾清扫、收运环节市场化率仅为10%～15%，而这个环节恰恰是投入最多、操作最为复杂的部分，目前各地政府在收运环节的投入占整个垃圾处理开支的60%～70%，现有的环卫管理体制已严重束缚了城市环境卫生的发展，也不符合社会主义市场经济的要求。

因此，环卫作业服务要真正走向市场，就必须引入独立法人的市场主体，实行运作监管市场化，竞争机制多层次，通过建立有效的绩效考核机制、公众参与机制以及监管机制，促进环卫事业逐步实现全面的市场化转型，建立一个市场化的城市环卫管理体制。

2、单一的投资模式，亟需实现多元化投资

在传统的管理体制下，垃圾的清运、处置主要靠政府的大量补贴与行政命令，资金投入及管理基本都是由政府负责。根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划(征求意见稿)》，到2020年城市建成区实现生活垃圾全收集，建制镇应建立完善的生活垃圾收转运系统，交通便利、经济发达地区要通过以城带乡等多种渠道进一步扩大生活垃圾收集覆盖面，加大收集力度。对于未来的垃圾清运市场，城市要进一步提升清运效率，而农村则要有效扩大收运范围。而目前在每日100万吨的生活垃圾产生量中，城市清运空间约60万吨/日，其中约50万吨/日得到了清运;而县城和农村垃圾清运空间约40万吨/日，其中只有18万吨/日得到了有效清运。住建部等多个部门也于2015年11月3日发布了《住房城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，大力加强农村生活垃圾的收集和处理。

由此可见，垃圾的清扫收运市场有着巨大的市场空间和资金需求，仅靠政府单一投资模式根本无法满足城市环境卫生的发展要求，而目前发改委财政部等多个部门力推的PPP模式无疑让传统业务看到了新的发展契机，PPP模式无论从资金上还是效率上都可以成为各地政府的首选。

3、垃圾处理收费低，亟待进行收费体制改革

我国从1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费,1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民，2002年发改委颁布的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号)中明确提出：“已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费”，以促进污水和垃圾产业化市场化发展。迄今为止,全国已有近400个城市开征城市生活垃圾处理费，但仍存在不完善之处，一是收费标准低，城市生活垃圾居民收费基本按照定额制进行收费，普遍每户每月十元左右，二是收缴率低，收费主体不统一，收费方式也不如自来水费具有强制性，缺乏制约手段。上述原因造成了垃圾费的实际收入与垃圾项目的投资运营成本之间有巨大缺口，基本可以说是杯水车薪，垃圾项目投入主要靠政府财政补贴。

因此，垃圾项目的市场化运作也亟需对其收费体制进行改革，一是提高收费标准，由定额制逐步转为从量制，该收费制度符合公平原则,可促进垃圾减量和资源回收;二是提高收缴率，改变收费方式，逐步考虑采取与城镇供水价格合并计收的方式。

购买服务：更能体现PPP的核心精神

1、服务内涵

垃圾的清扫和收运，顾名思义，就是对城市或乡镇产生的垃圾进行清扫，并将清扫范围内的垃圾转运至政府指定地点进行末端的无害化、资源化处置。

一般来讲，城市清扫范围包括城市的车行道、人行道、车行隧道、人行过街地下通道、人行过街天桥、车(人)行涵洞、高架路、公铁立交、商业街、交通隔离带、道路绿地以及果壳箱等相关公共设施区域;乡镇(含农村)清扫范围包括国道、省道、县道、乡道、村村通道路、乡镇街道、进村村口、沟渠、水面、绿化带等等区域，基本除了单位或者小区等集体或者个人等私有区域，清扫范围实现了一个城市行政区域的全覆盖。

比起垃圾的清扫，垃圾收运是更为复杂的系统，涉及到广袤农村收运技术路径的选择、垃圾收运体系的建设和运营以及运输过程中的二次污染、扰民等问题，非常考验服务供应商的技术能力和服务水平。

通过PPP模式，将城乡垃圾的清扫和收运服务通过竞争方式交给社会资本提供，不但大大减轻了政府投入和运营的压力，也有效提高了运营服务的效率和水平，政府通过绩效考核向社会资本购买服务，更有利于资源的合理分配。

延伸阅读：

五部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见

原标题：垃圾项目的PPP：除了末端的处置还有前端的清扫收运

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