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随着环保领域项目的增多,基础设施建设规模的扩大,公共财政投入力度势必增大,但以往的运作模式存在优良资产少、现金流量小、融资能力不强、融资渠道单一、监管能力弱以及公共服务差等问题。适时推进PPP模式,吸纳民间资本投入环保领域,可以有效缓解以上问题。当前,民间资本累积已达到一定规模,必然寻求更稳定的投资途径,而环保基础设施建设领域具有资金密度大、收益稳的特点,成为民间资本“大显身手”的一块宝地。环保领域实施PPP模式已然是水到渠成。
我们通过研究国家政策、借鉴成功经验,提出了PPP运作保障建议和在环境治理领域及环境监测领域运作PPP的模式,供决策参考。
环保类PPP项目备受重视
PPP模式即Public—Private—Partnership公私合营模式,是指政府与私人组织之间,为建设基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,形成的一种伙伴式合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利义务,最终达到比预期单独行动更为有利的结果。
这种模式有利于防止费用超支,促进投资主体多元化,避免项目完工风险和资金风险;有利于转换政府职能,减轻财政压力;有利于取长补短,以最有效的成本为公众提供高质量的服务。因风险分配合理、应用范围广泛,可适用于供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等建设项目。
PPP模式运作必须要有政府的有力支持,政府负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等;必须要有健全的法律法规制度,对政府与企业在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,并进行有效约束;必须要有专业化机构和人才,既需要制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目运作提供技术指导和政策支持,又需要专业中介机构提供具体服务。
PPP不是一个新的概念,之前的BOT、TOT都属于PPP的具体运作模式。和BOT等模式相比,本轮PPP具有鲜明的特点,一是强调财政承受力,二是强调物有所值,三是强调利益共享、风险共担。不难看出,本轮PPP是在控制地方政府债务的背景下提出的,具有强烈的财政色彩。
2013年,国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》,提出确保政府投入,推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革。
党的十八届三中全会提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。
2015年11月,国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,要求积极推广PPP模式,增强公共产品供给能力。
2015年12月,财政部、国家发展改革委同日发布3份PPP文件:《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、30个PPP示范项目清单以及《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,为2015年PPP项目的落地打好了基础。
财政部于2014年11月公布了第一批30个示范项目(总投资1800亿元)。在环保领域,以政府采购服务为核心的PPP整体解决方案模式与大气、水、土壤三大行动计划将引领的由总量减排走向质量改善的趋势相契合。政策加码与环保需求合力之下,环保PPP项目大量涌现。
2015年5月25日,国家发展改革委上线的PPP项目库中,环保类PPP项目数量最多,总计达到370个(数量比例35%)。财政部PPP中心发布的数据显示,自2013年推行PPP项目以来,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资约8.3万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。其中,环保是重要领域,环保类PPP项目也一直受到重视。
环保领域的PPP模式
适宜引入PPP模式的环保项目主要分布在环境监测领域和环境治理领域。
环境监测领域
在新《环境保护法》出台+PPP模式推广的背景下,预期环保行业转向“长效监管+运营”模式,政府不断推进的排污权、碳交易、水权、环境税等监管政策,均依赖于准确的监测数据,环境监测尤为重要。当前,环境监测领域引入PPP运行模式,政策依据充分。
2015年1月,财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》,将环境治理纳入政府购买服务指导性目录中的基本公共服务领域,环境治理市场化有了明确依据。
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