【理论研究】由环卫服务及生活垃圾焚烧发电一体化项目辩析PPP与政府购买服务-北极星固废网

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一、PPP与政府购买服务的概念

自2014年以来，我国发布的PPP部门规章多达六、七十个，主要集中在财政部和国家发改委两个部门。根据国务院的分工，国家发改委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域。但是，不同部委发布的文件、先后发布的文件仍有概念描述不一致之处，为文件的理解和适用造成困难。为了理清PPP与政府购买服务的概念，笔者只从最适用的权威性文件进行分析。

1、PPP的概念

目前在PPP领域层级最高的基本文件为国务院办公厅转发的财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。根据其规定，PPP的概念如下：

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

2、政府购买服务的概念

提出政府购买服务的最早、层级最高文件为《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)明确指出：

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

3、PPP与政府购买服务的关系

在我国现行的法律法规中，政府购买服务的概念有广义和狭义之分。

广义的政府购买服务包括PPP模式和政府采购公共服务。

狭义的政府购买服务分别指两个概念：

一是政府采购公共服务。根据《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)，适用范围如下：

(一)基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(二)社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(三)行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(四)技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

(五)政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

(六)其他适宜由社会力量承担的服务事项。

二是指PPP模式的非经营性项目，需要通过政府付费的方式实现社会资本的投资回报。主要领域包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域。

两者的关系图如下：

二、生活垃圾焚烧发电项目的适用模式

根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号 )规定，生活垃圾焚烧发电项目要“强制”应用PPP模式。

由于生活垃圾焚烧发电项目为准经营性项目，投资回报方式为可行性缺口补助，即通过企业焚烧余热发电上网获得电力销售收入，不足以弥补建设投资和运营成本的部分由政府给予合理的财政补贴，因此垃圾发电项目实施PPP的具体形式为特许经营。

由于生活垃圾焚烧发电项目属重大市政工程，应当同时符合《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号) 的规定。

延伸阅读：

2017环保业大年：环保+PPP化学反应催生新的十万亿产业

原标题：【理论研究】由环卫服务及生活垃圾焚烧发电一体化项目辩析PPP与政府购买服务

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