城市垃圾分类何以成功？——来自台北市的案例研究

一、问题的提出

随着工业化和城市化的迅速推进，人们在日常生活中生产出越来越多的垃圾，垃圾围城的现象已经屡见不鲜。据统计，中国城市生活垃圾清运量从1979年的2508万吨增至2015年的19142.17万吨，全国一度有约2/3的城市处于垃圾包围之中，其中1/4已无填埋堆放场地，城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿平方米，每年经济损失高达300亿元人民币。垃圾处理极易引发激烈的环境冲突，近年来，围绕垃圾处理的邻避冲突在全国各大城市不时上演。

为了降低环境压力，各级政府陆续开始垃圾分类的工作。2000年，全国设立了8个垃圾分类试点城市，但是大多城市垃圾分类的效果不彰。在严峻的环境形势下，2016年12月中央财经领导小组第十四次会议提出普遍推行垃圾分类制度。2017年国家发改委、住建部出台《生活垃圾分类制度实施方案》，明确到2020年底，城市生活垃圾回收利用率达到35%以上。

事实上，一些发达国家和地区经过多年努力逐渐形成了较完备的垃圾分类治理经验，比如美国旧金山把垃圾分类作为垃圾费减免的依据、德国的“私营公司回收-政府补贴”模式、比利时的垃圾强制分类模式等。我国浙江省推出了垃圾分类分级督查考评制度，台湾地区推出“垃圾不落地运动”等，这些经验可以为垃圾分类提供有益的启示。要想推动垃圾分类，机制设计十分重要。那么，在城市居民缺乏垃圾分类意识的情况下，政府如何干预、采用何种干预手段，才能推动垃圾分类政策成功实施?这是本文要解答的关键问题。

二、文献回顾与研究方法

既有研究关注了政府干预在垃圾分类中的作用，一是聚焦于优化现行的管理体系。有研究基于广州市的案例，从行政技术层面提出政策产品设计、通路构建和公众促销是政策营销的运作技巧。有学者提出通过法治力量明确相关主体责任，推动垃圾分类回收处理取得实效。有学者提出从“九龙治水”到单一部门统管的垃圾分类模式的再造思路。二是探讨政府构建垃圾分类市场化机制的作用。有学者提出必须建立开放透明的垃圾回收市场，发挥政府宏观调控、建立合理价格体系的作用。有研究发现经济因素并不能成为政府干预的充分理由，认为政府应逐渐从城市垃圾处理的经营性领域中退出，工作重心转移到制定政策、监督与引导公众参与管理上来。三是分析政府对调动居民参与垃圾分类的作用。有学者证实了政府的教育宣传政策、经济激励政策对居民垃圾分类水平有正向影响，认为提高城市居民参与垃圾分类管理的积极性需要重视外压机制与诱导机制的共同作用。有研究发现社会资本对于提高居民垃圾分类的正向作用 ，一旦政府垃圾管理效率较低，居民则更倾向于社区组织的替代性领导。四是强调政府对非正式垃圾分类体系的管理。有研究通过追踪H大学垃圾回收流程，认为政府应采取加强监管、承担低值有害物回收等干预手段纠正市场失灵。有学者提出政府要设计一个可行的制度使利益相关者都成为受益者，还有学者主张政府完善基础设施让非正式部门嵌入到垃圾管理系统中来。

总体而言，既有研究关注到政府构建垃圾分类有效秩序的不同方向，但大多处于政策倡议阶段，尤其是对政府干预行为的研究不够，关于政府作用的观点缺乏充分的实证基础，无法揭示政府干预的内在逻辑。在垃圾分类秩序还未经建立，人们垃圾分类意识较为淡薄的背景下，政府出于何种立场、采用何种干预方式，对于垃圾分类的政策效果发挥着十分重要的影响。由此，必须从政府元治理的角色出发，考察政府构建垃圾分类秩序的行政逻辑。

为了回答上述问题，本文将以台北市垃圾分类的历史与现实为案例，展开深入的分析。台北市人口共有270万人，约占台湾地区总人口数的11.5%，每日活动人口数量达到400万人以上，地狭人稠的先天条件加之城市化的发展，垃圾处理的问题十分突出。起初，台北民众会把垃圾习惯性地堆积在某个角落，土地填埋是主要的垃圾处理方式。拾荒者、资源回收流动商贩、资源回收中间商构成台北最早的资源回收系统，政府未进行干预。垃圾处理的无序状态很快使台北陷入到“垃圾围城”危机，至20世纪80年代该市已难以找到垃圾掩埋场地。1984年7月，台北内湖垃圾山发生大火，燃烧持续十天以上，成为台北民众关于垃圾深刻的耻辱记忆。加之1980年代反对环境污染的社会运动，台湾地区很快意识到必须提高垃圾处理的效率。

由于垃圾处理设施具有很强的邻避效应，“一县市一焚化炉”方案在民众的反对声中推行得十分困难。通过对日韩等地的考察学习，台北市环保局开始引入以资源回收撬动垃圾减量的办法。经过多年的努力探索，台北市最终形成了以垃圾分类带动资源回收，将垃圾工作的重点由末端处置转向源头减量，实现了垃圾分类的良好局面。一方面是把大量的垃圾转变为可再利用的资源，减轻了环境负荷(见图1)，台北市垃圾清运量持续减少，资源回收总量持续增加，垃圾焚烧厂大幅减量;二是节约了土地，实现土地的增值与再利用，比如曾经被称为“台北之耻”的内湖垃圾填埋场被人们清掉垃圾后被重新再利用，腾出来的空地价格是100多亿新台币;三是城市环境好转，民众环保意识提高。台北市垃圾分类的意识已深入人心，初入台北的人会为台北街头没有垃圾桶、街道又十分清洁的景象惊叹。这些成绩取得的背后与政府干预不无关系。

作者分别于2013年7-8月、2015年7月底到8月上旬、2016年7-8月、2017年7月中旬在台北市展开了相应的调查和研究，分别对台北市前副市长、环保部门负责人、里组织与社区协会、社区环保志愿者、相关学者等进行深度访谈，访谈对象超过30人。辅之以深度访谈、官方文献、资料搜集等方式获取资料，文中出现的组织名及人名均作匿名化处理和编码。

三、理论基础与分析框架

本文将引入政府干预理论，对支撑垃圾分类的行政逻辑展开研究。

(一)政府干预理论

政府干预理论是伴随着市场失灵的出现而发展起来的，其核心是在政府与社会(市场)关系的框架下，发挥政府积极作用，有效配置社会资源。在自由资本主义发生危机的情况下，凯恩斯主张充分发挥“有形的手”的资源配置作用。随着学界对政府认识的深入，政府干预理论得到相应修正。20世纪90年代，斯蒂格利茨在新自由主义泛滥的情况下，力证由于市场信息的不完备性，市场失灵无处不在，因而政府活动不应该局限于制定法规、再分配和提供公共物品方面，政府干预应该遍及各个经济部门、各个领域。

从宏观来看，垃圾分类是一个系统的民生工程，具有很强的正外部效应，但是这种收益难以进行效用划分和测算，市场无法形成有效的排除机制，容易引发搭便车行为，垃圾分类行为难以自然产生;从微观来看，在缺乏外部制约的条件下，个体可以享受垃圾不分类带来的全部收益，垃圾不分类容易成为一种毫无成本的行为。由于垃圾分类行为个体“成本-收益”的模糊性和不对等性，完全市场条件下的垃圾分类行为难以形成，因而需要借助政府干预理论考察政府行为对民众垃圾分类行为的影响。

(二)分析框架

面对市场、社会的具体情况，政府干预要进行适时调节。政府不仅要决定是否进行干预，还要决定采取何种干预手段来达到目的。马斯格雷夫认为在经济发展不同的阶段，政府发挥的作用不同。同样，在垃圾分类的不同发展阶段，政府的干预方式应该有所不同。

为了便于对政府干预进行分析，本文将政府干预区分为强干预和弱干预，前者特指政府通过强制手段将意志付诸实践，从而构建社会秩序、形成规范;后者则特指政府通过软约束等手段达到维护制度、维持秩序的效果。在垃圾分类领域，强干预手段主要包括立法、行政处罚、监督、强制收费等，弱干预手段主要包括宣传教育、调动多元主体参与、社区营造等。