美国丨农村垃圾管理服务的经验借鉴

可回收垃圾被运输到垃圾管理站, 重新加工成玻璃瓶、塑料瓶 (桶) 、易拉罐再利用。不可回收的垃圾则形成垃圾堆。垃圾堆的选址、设计和建设非常讲究, 垃圾堆一般建在地面上, 并且要与周围环境, 尤其是要与地下水分开, 垃圾堆的底部通常铺一层结实的、不易刺破的高密度 (HDP) 塑料, 塑料厚度为0.75~2.5mm, 底部也可能同时铺上黏土和合成塑料, 垃圾堆上面需要用泥土覆盖。垃圾堆达到一定规模就要被关闭30年, 并随时进行监测和维护, 尤其是对垃圾渗滤液和地下水的检测。在无氧状态下, 垃圾堆中的垃圾会被细菌分解, 并产生大量的甲烷, 可作为燃料, 或用来发电。不过, 经过多年的垃圾填埋, 美国也正面临无地可堆的窘境。所以, 美国现在越来越重视垃圾的回收利用和堆肥率, 并取得了较好的效果 (Subramania and Technologies, 2000) 。目前垃圾堆这种处理方式正在减少, 垃圾堆由1998年的7 924个下降到2006年的1 754个。

消费者良好的环境保护意识

从垃圾管理服务供给的角度来看, 美国农村垃圾管理服务设施完善, 分类较为科学, 但如果没有消费者良好的环境保护意识和对垃圾管理服务的多样化需求, 就不可能有环境优美、干净整洁的乡村面貌。首先, 体现在垃圾分类方面, 人们会事先在家里把塑料桶、饮料瓶、果酱瓶等一些可回收垃圾做简单冲洗后再分类装好, 然后投放到相应的垃圾箱或垃圾桶中, 从而大大节约了垃圾管理公司的处理成本。事实上, 不仅是当地人这么做, 一些外来租住者也在潜移默化中成为了他们中的一员。其次, 不乱丢垃圾和私自处理垃圾。在这里, 随地乱丢垃圾现象十分少见。此外, 人们也不会私自焚烧和填埋垃圾, 因为这是违法行为, 如美国农村有大量的农作物秸秆, 大都被打包后拿去作为饲料、造纸原料, 或打碎后秸秆还田作为肥料等, 而不是焚烧。第三, 美国人特别喜欢养宠物, 超市里的宠物口粮比人吃的粮食还多。可是, 在地面上却很少能见到宠物的排泄物。这是因为人们都习惯性带着塑料袋对宠物排泄物进行了处理, 村里的一些公园, 会在固定位置免费提供这样的塑料袋。

经验借鉴

垃圾管理曾经是美国社会中最重要的问题之一。据估计, 美国每年人均产生的垃圾接近或超过1t, 农村垃圾问题尤为严重 (Ayer and Hogan, 1977) 。然而, 经过多年整治, 美国农村垃圾问题已经得到有效解决, 甚至比一些大城市要成功得多。对比中国的情况, 目前中国农村垃圾问题依然突出 (王爱琴等, 2016;Huang et al., 2013) , 农村垃圾管理服务供给整体上处于较低水平, 垃圾管理设施不健全, 垃圾分类处理方式较为粗放, 人们的垃圾管理意识有待加强。美国农村垃圾管理的经验对中国今后有效解决农村垃圾问题有重要借鉴。

1加强立法工作, 规范主体行为

美国涉及农村垃圾管理的法律法规非常完备。早在1965年, 美国国会就通过了《固体垃圾处理法》 (SWAD) , 后来又对该法案进行了多次修订, 直至今日仍然在发挥作用, 对各州颁布的垃圾管理法有一定的引导和约束作用 (Connolly, 2003) 。1976年, 美国颁布了《资源保护及再利用法》, 作为政府管理固体垃圾和有害垃圾处理的一部主要的联邦法。另外, 美国还出台了《油再利用法》 (1980年) 《医疗垃圾追溯法》 (1988年) 《污染防治法》 (1990年) 等一系列配套法律, 各州也可以制定自己的垃圾管理法律规章。美国是一个信用制度比较完善的社会, 任何违法行为都可能使信用受到影响。相比之下, 中国现有涉及农村垃圾管理的法律法规包括《环境保护法》《城市市容和环境卫生管理条例》《固体废弃物污染防治法》《循环经济促进法》《水污染防治法》《清洁生产促进法》等, 但专门针对农村垃圾管理的法律法规较为缺乏, 农村垃圾管理立法工作严重滞后。今后必须加强和完善农村垃圾立法管理相关法规, 通过立法对与垃圾管理相关行为主体的行为进行约束或规范。

2提高服务供给能力, 重视污染源头控制

美国农村垃圾管理服务设施比较完善, 每个农村社区、每家每户都会配备足够的垃圾桶 (箱) , 垃圾管理公司也能提供 (租赁或出售) 各种垃圾处理工具, 每个农村社区都会有专人负责垃圾的收集和运输工作。并且, 美国农村垃圾收集、分选大都实现了自动化, 工作人员在驾驶室内通过操作杆就能把垃圾箱或垃圾桶轻轻松松地倒入垃圾运输车中, 垃圾的分选也是通过机器进行, 从而大大节省了劳动力。当然, 高质量的农村垃圾管理服务设施意味着较高的投入, 投入成本与农村垃圾管理服务质量存在一定的正向关系 (Hall and Jones, 1973) 。来自Statista的数据显示, 2008—2015年, 美国对污水和垃圾处理方面的公共投资每年都在200亿美元以上, 2015年为248亿美元。然而, 中国农村垃圾管理服务设施尚不健全, 供给能力较差, 一些村庄连垃圾收集点、垃圾箱或桶、清洁员、运输车等基本设施都没有。此外, 中国农村垃圾管理大都是先污染后治理的模式, 忽视源头控制, 在中国广大的农村地区, 不可降解塑料制品随处可见, 已经成为危害农村环境的主要污染源头之一。因此, 必须大力提高农村垃圾管理服务供给能力建设, 加强农村垃圾污染源头控制。

3以市场为导向, 引入社会资本

美国垃圾管理服务, 尤其是垃圾的收集和回收利用, 特殊垃圾处理, 垃圾管理设施等正在向私有部门转移。政府则通过签订合同、授权和资产剥离等方式逐步退出部分垃圾管理市场。1995年, 美国政府通过与私人企业签订合同的方式, 把社区36%的生活垃圾收集、40%的路边可回收垃圾收集和30%的可回收垃圾再加工业务承包给了私人企业 (Walls, 2003) 。2007年, 根据国际市县管理协会 (International City/County Management Association, ICMA) 的报道, 美国超过57%的郊区政府、29%的农村乡镇和39%的大城市已经把居民垃圾收集业务外包给了私人部门。美国现有2万余家垃圾管理公司。然而, 要想在市场中立足, 就必须创新垃圾管理模式, 提高市场竞争力, 从而农村垃圾管理服务供给能力不断增加, 服务质量不断提高。竞争还导致垃圾管理服务市场的不断集中, 形成规模经济, 进而降低垃圾管理成本。中国目前主要还是以政府主导下的农村垃圾管理为主, 农村垃圾管理主体、资金投入等较为单一。这种垃圾管理往往由于人事变动、资金短缺、政绩工程等原因而不可持续。因此, 今后应逐步引入市场机制, 引导社会资本投向农村垃圾管理。

4发挥政府和非营利组织的作用

与好的公共产品 (public good) 相反, 垃圾是一种不好的公共产品 (public bad) , 会减少社会利益和增加社会成本, 不过政府可以制定排他性政策, 为垃圾管理公司创造投资机会。同时, 垃圾还具有负外部性特点, 会导致环境污染, 尤其是非法的垃圾处理行为, 对水、空气等污染更为严重 (Portney and Stavins, 2000) 。因此, 各级政府对农村垃圾进行干预是非常必要的。

5加强宣传教育, 提高环境意识

美国各级政府、垃圾管理公司等会通过各种形式, 如卡通片、视频、网络、手册、现场培训等多种方式向公众宣传垃圾知识。1990年, 美国还专门制定了《国家环境教育法》, 设立了环境教育办公室, 并由国家环保局牵头成立了环境教育顾问委员会, 开展了各种环境教育和培训项目, 另外还设立了环境教育奖和国家环境教育培训基金, 以推动该法律的实施, 最终提高公众的环境意识和环境知识。从长远来看, 不断提高人们的环境保护意识才是中国农村垃圾问题得以解决的根本。光有良好的垃圾服务设施还不行, 如果人们意识不到环境的重要性, 对农村垃圾管理工作不支持、不参与, 仍然随意处置垃圾, 那么农村垃圾管理就不会取得成功。因此, 要加强对人们的宣传教育, 从思想上提高人们的环境保护意识, 提高人们对农村垃圾管理的参与程度。