省级PPP项目推进效果分析——以河南省为例-第3页-北极星水处理网

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五、实操：主要难题与思考

(一)落地率低如何破解?

从全国来看，2017年9月末，管理库项目数为6778个，总投资10.1万亿元，落地率为35.2%。而河南省PPP项目，落地率仅为27.1%，低于全国水平近8个百分点。

落地率的原因复杂多样，包括项目方案设计、地方财力水平、政府履约信用、社会资本参与意愿、金融机构融资审核等等。中部另一省份也总结指出，该省PPP面临对政策把握不准、内容设计空泛、财务测算套用模板、绩效付费机制设计不合理、主体多难以协调、监管体系不健全等各种问题。哪些是影响落地的主要因素，这些障碍如何解决，有待各方进一步研究。

(二)政府付费类项目何为审慎开展?

财办金〔2017〕92号要求审慎开展政府付费类项目。《河南省财政厅PPP项目库入库指南》(豫财资合〔2017〕1号)指出“审慎开展政府性项目及政府支出比例较大的可行性缺口补助类项目”，“对本级PPP项目财政支出责任占比较高地区、申请纳入项目管理库的项目，同级财政部门应从严从紧控制”。

实操中，“审慎开展”该如何定义?目前行业内众说纷纭。有些地方政府为保守起见，理解为政府付费类项目不能再做。有些PPP专家也建议不做，或缓做。部分地方政府和咨询公司则为了将项目回报机制从政府付费变成可行性缺口补助，在一些原本是政府付费类的项目中生硬的接入一些可经营的有现金流收入的项目，不考虑实际可操作性或者捆绑进来的项目是否与PPP的主旨相关。但地方城镇建设、公共服务的供给不能停，涉及政府付费的PPP项目该如何操作，亟需更明确的政策解读和方向指导。

(三)项目库退库如何处理?

财办金〔2017〕92号要求集中清理已入库项目，对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保及未按规定进行信息公开等任一情形的，应予以清退。但退库后如何处理，政策并没有明确。比如，未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方中标的PPP项目，清退后是重新招标还是私下继续执行?又如，“尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的”予以退库，而“所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限”且项目已完成采购、进行执行阶段的PPP项目如何处理，先启动及后启动的PPP项目之间风险和收益(财政支出)如何协调?“虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的”，如果项目已进入执行阶段，此时清理出库，社会资本方利益如何保障，政府和社会资本之间的合作关系如何延续或妥善处置?这些问题，在92号文规定的2018年3月31日集中清理截止前是无法回避的问题。

(四)融资难的问题如何解决

财政部和E20环境平台联合编著的《PPP示范项目案例选编——水务行业(第二辑)》中，专家对案例融资进行分析后指出：财政实力弱、中标社会资本不强的PPP项目存在融资困难，即便是已经进入示范的个别项目，其股权融资、债权融资还都没有完全落实，存在较大的不确定性。从总体上看，PPP项目普遍面临的融资难题，尤其是非示范项目会显得更加突出。

包括河南省在内，很多省份的PPP项目为区县项目，地方财力并不强，不少PPP项目会面临融资这道坎儿。92号文对绩效付费机制上的严格要求，以及《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等政策的出台，PPP项目融资可能需要进行更周密的筹划。

(五)民营资本参与程度低的问题

当前，PPP项目中标金额和中标数量上，国有背景公司占多数。根据明树数据的统计，从项目成交金额看，截至2017年11月，国有合计为76%;民营合计为24%。项目成交数量上，国有成交数量占比为53%，民企占比为46%。

图4 不同社会投资人中标PPP项目金额

数据根据明树数据《2017年11月全国PPP项目市场动态》整理绘制。

图5 不同社会投资人中标PPP项目数量

数据明树数据《2017年11月全国PPP项目市场动态》整理绘制。

我们对河南省已落地的财政部PPP示范项目进行梳理分析进一步发现，央企和地方国企中标项目数达到33个、中标投资额为728.6亿元，在已落地项目中的占比分别达到62%和84%。此外，民营资本中标的主要集中在医疗、养老、教育等投资相对较小的领域，而投资规模大的市政工程类项目则基本在央企、地方国企手中。

有专家在分析国企与民企参与问题上指出，这属于“PPP政策导向与市场偏好的背离”，地方政府发自肺腑欢迎的投资人，不是PPP政策最初瞄准的民间资本，而是央企国企，他们才是本轮PPP的主力军。这可能需要从政策层面更好地疏导市场。

规范发展的PPP3.0时代，运营是核心、绩效为导向，PPP项目将由重建设向重运营转变，地方PPP项目各项工作也应在此基础上稳妥推进，忠于初心、回归本源，方能行稳致远。

延伸阅读：

展望2018 |2018年中国PPP市场如何发展?

原标题：省级PPP项目推进效果分析——以河南省为例

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