垃圾焚烧发电开启可持续健康发展新征程

作为人口较多的县城及以上行政区垃圾无害化、清洁化处理的主要方式，垃圾焚烧发电因具有占地面积小、减量化程度高、技术成熟、处理垃圾能力强等优点，越来越成为城市可持续发展和新型城镇化建设不可或缺的重要基础条件和重要基本公共服务。近期，国家发改委、住房城乡建设部、国家能源局、环境保护部和国土资源部五部门联合印发了《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》（发改环资规〔2017〕2166号），这是近年来针对生活垃圾焚烧发电发展出台的一份最具备实施性和可行性的文件，将开创性地对行业发展产生重大影响。

具备发展基础

近年来，相关部门一系列政策措施的出台促进了垃圾焚烧发电行业快速发展。截至2016年底，全国投产生活垃圾焚烧发电项目273个，装机容量543万千瓦，年发电量约298亿千瓦时，年处理垃圾量超过8000万吨，占全国城镇生活垃圾清运量的比重超过30%。预计到2017年底，垃圾焚烧发电装机容量将达到680万千瓦，年发电量350亿千瓦时，年处理垃圾量超过1.05亿吨，占全国城镇生活垃圾清运量的比重超过35%。目前，我国垃圾焚烧发电装机容量、发电量和垃圾处理量均居世界第一，焚烧炉、烟气处理、渗滤液处理和固废处理等最新技术已达到国际先进水平，形成了具备竞争力的新兴产业，同时也诞生了以光大国际、杭州锦江、中节能、浙江伟明、瀚蓝环境、重庆三峰、粤丰环保、绿色动力、深圳能源、上海环境和北京控股为代表的行业龙头企业。

快速发展的同时，也面临着一些问题。一方面，我国人口基数大，可供有效利用的土地资源少，随着城镇化率迅速提高，垃圾清运量快速增加，垃圾处理压力越来越大，一些地区垃圾围城成为当地生态环境恶化的重要因素，成为人民群众普遍关心的突出问题，迫切需要加快发展垃圾焚烧发电；另一方面，随着社会公众环保意识日益增强，项目选址难落地难等问题也日趋突出，群体性事件时有发生，“邻避”问题成为制约垃圾焚烧发电行业发展的重要因素。做好项目规划选址工作和严格污染物排放是防范化解垃圾焚烧发电“邻避”问题的重要措施。

《通知》正是从规范垃圾焚烧发电项目规划选址工作入手，对科学编制专项规划、超前谋划项目选址、做好选址信息公开、强化规划的约束性和严肃性等方面提出了具体的任务和要求，对推动项目落地、促进行业可持续健康发展具有重要意义。

首次明确定位

虽然垃圾焚烧发电已成为我国垃圾处理的主要方式，但是过去国家相关部委出台的文件，都是着眼于“生活垃圾焚烧处理设施”，而不是“生活垃圾焚烧发电厂”或“生活垃圾焚烧发电项目”。《通知》首次明确了“生活垃圾焚烧发电厂”的定位，这意味着垃圾焚烧发电，作为垃圾处理的主要方式得到国家的认可，作为专业性较强的行业得到国家的认可，也意味着未来垃圾焚烧发电将以独立行业的姿态发展。

《通知》首次由五个最重要部门联合印发，如国家展改委负责制定垃圾处理政策，住房建设部负责垃圾处理设施的选址等，环境保护部负责制定与垃圾处理相关的环境保护政策和污染物排放标准，国土资源部负责垃圾处理设施的土地供应。特别是，《通知》联合发文单位中出现了国家能源局这个专业性较强的部门。生活垃圾焚烧发电项目收入的80%来自于售电收入，是典型的能源项目。从技术上看，生活垃圾焚烧发电项目设备主要包括锅炉、汽轮机、发电机，是典型的发电项目。生活垃圾焚烧发电项目享受国家可再生能源电价附加补贴资金支持，是典型的可再生能源项目。所以，生活垃圾焚烧发电既是环保项目，也是典型的能源项目。国家能源局负责包括垃圾焚烧发电在内的所有可再生能源的规划编制和政策制定，负责国家可再生能源电价附加补贴项目申请管理等，将大大提高垃圾焚烧发电行业的规范性科学性与现代化国际化水平。

首次提出实施规划管理思路

《通知》首次明确提出了编制省级生活焚烧发电中长期专项规划，而且还要落实到具体项目布局。这对于垃圾焚烧发电行业的可持续健康发展是至关重要的。之前关于垃圾处理的国家或省级规划，很少有落实到具体项目布局的。垃圾焚烧发电可持续健康发展，必须在省级层面做到统一规划，科学布局。《通知》明确，由国家发改委、国家能源局指导地方编制本地区省级垃圾焚烧发电中长期专项规划，专项规划周期为2018-2030年，2018年底前完成。考虑到专项规划周期长，跨度13年，省级规划编制部门根据国家相关规划指导文件，综合考虑人口增长、城镇化率提升、居民生活水平等因素，统筹全省垃圾资源分布和发展趋势，科学合理制定好专项规划，特别是项目布局、规模和建设时序等，同时应保证规划的独立性。同时，垃圾焚烧发电项目投资主体须制定清晰的企业发展战略，根据地区发展现状和发展潜力，确定未来十年的区域布局重点。

《通知》首次提出定期对专项规划实施情况进行评估考核，并建立滚动调整机制。同样因专项规划周期长，在“十四五”和“十五五”规划布局项目中，难以避免会遇到区域发展发生新变化、对未来发展估计不足等情况，导致某些项目无法落地，因此省级发展改革（能源）部门应按照《通知》要求，牵头制定垃圾焚烧发电专项规划评估考核和滚动调整机制，根据年度评估考核结果，及时调整专项规划中的项目布局，删除选址不满足相关要求、无法落地的项目，增补已完成选址的新布局项目，避免出现一些项目选址频繁变更或久久无法落地的现象，为行业发展造成不良影响。

《通知》首次提出对纳入专项规划的项目实行入库统一管理。即纳入专项规划的项目应同步及时列入国家发改委重大建设项目库和国家能源局可再生能源项目管理系统规划库。国家相关部门通过项目规划库对全国垃圾焚烧发电项目进行管理，各部门之间在规划库基础上建立信息共享机制。只有纳入到国家可再生能源规划库，才能享受到国家可再生能源电价附加补贴资金支持，另外发展改革部门在PPP项目推介和中央预算内资金等方面、住房城乡建设（城乡规划、环境卫生）部门在选址审查和核发建设项目选址意见书方面、国土资源部门在安排用地计划指标方面、环境保护部门在开展环境影响评价文件审批服务方面才予以支持。

《通知》以中央预算内资金、国家可再生能源电价附加补贴资金、项目选址审查、用地指标、环评审批等政策措施为抓手，强化规划的约束性和严肃性，督促地方科学合理编制专项规划，做好项目选址和信息公开工作，防止出现“规划规划，墙上挂挂”不良现象；督促项目投资主体科学制定企业发展战略、精细化完成项目前期工作。通过加强规划管理工作，从项目建设前端有效防范化解“邻避”问题，积极推进垃圾焚烧发电项目落地。

最具操作性的政策举措

在历史上与垃圾处理相关的文件中，《通知》是最具操作性的一个文件。《通知》首次提出了促进垃圾焚烧发电行业可持续发展的具备操作性的政策措施全体系。五部门分别从规划、选址、环保、土地、资、补贴等方面形成了政策合力。

《通知》首次明确由省级城乡规划主管部门牵头组织指导地方人民政府严格按照相关要求做好垃圾焚烧发电项目选址，提前完成选址工作。项目选址确定后，地方人民政府应合理安排周边项目建设时序，不得因周边项目建设影响生活垃圾焚烧发电项目选址落地。同时由省级政府指导督促地方人民政府依法做好规划选址信息公开和防范化解环境社会风险工作。

近年来，引起“邻避”效应的一个重要原因是政府规划的随意性，项目选址涉及部门多，包括规划、国土、环保、林业等部门，其中规划部门是牵头和责任单位。提前、科学、合理做好项目规划选址工作，是防范化解“邻避”问题的首要前提。同时做好场址保护工作，确保项目选址工作的科学性和严肃性，是防范化解“邻避”效应、确保项目落地的关键。而规划选址信息公开，让群众参与到决策中来，倾听和注重群众的诉求，也是防范化解“邻避”效应的重要环节。

规划选址阶段是项目投资主体介入项目的最佳时期，投资主体应积极配合地方政府做好项目选址相关工作，从技术、经济、环保和社会影响等方面进行比较分析，提出多个备选场址，供政府决策。配合地方政府做好信息公开工作，通过走访宣传、组织群众赴优秀项目参观等方式，取得群众的理解和信任，公开公平公正做好项目推进工作，为项目顺利落地创造良好条件。

还需进一步制定管理细则

《通知》从规范垃圾焚烧发电规划编制和项目选址方面作出了开创性贡献，但文中很多任务和要求仅仅是原则性、规范性、指引性的，“一分部署，九分落实”，各方还需要按照《通知》相关要求和分工，进一步制定管理细则，特别是国家发改委、国家能源局如何指导地方编制中长期专项规划，省级城乡规划主管部门如何指导地方政府做好规划选址和场址保护工作，省级政府如何指导督促地方政府做好规划选址信息公开和防范化解环境社会风险工作，国家可再生能源项目信息管理系统如何实现入库管理，相关部门在信息共享机制下如何相互配合开展规划管理工作、省级发展改革（能源）部门如何建立专项规划评估考核机制等方面，这些都还需进一步细化，加快推进相关工作，确保《通知》各项要求落到实处，引导行业走上健康发展的道路。

长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。一方面，科学合理制定垃圾焚烧发电规划，做好规划选址和信息公开工作，强化规划的约束性和严肃性，开拓项目建设新模式，从前端抓好规划选址工作；另一方面，加强项目运行监测，确保达标排放，从后端抓好监测排放工作。前端、后端两手抓，两手都要硬，必将彻底解决好垃圾焚烧发电“邻避”问题，开启行业可持续健康发展新征程。

（胡延国系中国生物质能源产业联盟垃圾焚烧发电专委会主任委员、光大环保（中国）有限公司总裁；张海平系中国电建四川电力设计咨询有限责任公司高级工程师；熊建系中国生物质能源产业联盟生物质供热专委会主任委员、武汉光谷蓝焰新能源股份有限公司董事长）

延伸阅读：

《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选工作的通知》